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El régimen de cola, el plan de vacunación y el mito de la Administración prusiana

1. El periódico El País del viernes 22 de enero, bajo el titular «La falta de supervisión favorece la picaresca de las vacunas» (y luego: «Las comunidades no están sancionando a quienes se han saltado el protocolo»), publicaba un artículo sobre tan delicado asunto. «Cuando se estableció el protocolo nacional se priorizaron los grupos que debían recibir los primeros pinchazos (residencias, sanitarios y dependientes)», pero luego las cosas han sido otras: «sanitarios jubilados, alcaldes, consejeros, funcionarios, gerentes de hospitales, curas, parientes de trabajadores de residencias y familiares de sanitarios han pasado por delante de los grupos prioritarios establecidos por el Ministerio de Sanidad y ya se han vacunado. Unos por un malentendido, otros para dar confianza, también porque sobraban dosis«.

La página se completaba con un artículo de combate («Políticos mal inmunizados»), firmado por Javier Sampedro, que relataba, con tono acusatorio, que «alcaldes y concejales de naturaleza sombría y amplio espectro político se saltan la cola vacunal como el que se cuela en el metro», añadiendo que «mi salida favorita es la del consejero ceutí, que dice que no le gustan las vacunas». Y proponía mano dura: «Las cúpulas de los partidos deben ser inexorables en esta cuestión y proactivos en la denuncia de los nuevos casos que vendrán. Pese a que de momento son sucesos aislados, la cuestión es importante si no quieren seguir minando su propia credibilidad».

Al día siguiente, sábado 23, Ignacio Camacho abría su columna de ABC, «Estampas pandémicas», con un párrafo que se llamaba «Saltarse la fila»: «Dieciséis políticos, casi todos del PSOE y del PP, dos directores de hospital y varios altos mandos militares se han vacunado contra el Covid fuera de turno. Sólo un consejero de Murcia ha dimitido por ello. La indignación social por el ventajismo y la falta de ejemplaridad estalla con el telón de fondo de una campaña de vacunación muy por debajo de las expectativas oficiales». Entre esos «altos mandos militares» estaba nada menos que el Jefe del Estado Mayor de la Defensa, el General Miguel Ángel Villarroya, que dimitió esa misma tarde «para no perjudicar la imagen de las Fuerzas Armadas». 

La literatura sobre la burocracia ha evolucionado mucho y se ha fijado cada vez más en sus disfunciones

El domingo 24 la prensa escrita recogía la noticia. El País, bajo el título «Dimite el jefe de la cúpula militar por la polémica de su vacunación», por ejemplo, explicaba, con tono de paños calientes, que «el plan de vacunaciones de Defensa ordenaba administrarle, en primer lugar, a los sanitarios militares; y, a continuación, a los efectivos que deben desplegarse en misiones internacionales. Por eso han sido vacunados los tripulantes del buque de asalto anfibio Castilla y del Cazaminas Tajo, que deben zarpar en las próximas semanas». Sólo más adelante debían ser vacunados los militares «que ocupan puestos críticos», aunque de ellos, y para justificarlos, se avanzaba que son «de difícil sustitución». Y ya se sabe que la realidad plantea otros escenarios: «sin embargo, fuentes del Estado mayor explicaron que éste recibió un cupo de dosis y que, una vez cubierto el escaso personal sanitario que depende de dicho organismo y los militares que deben incorporarse en breve a misiones internacionales, se pasó al grupo integrado por los miembros de la cadena de mando operativa. En este colectivo, añadieron, se priorizó a los Generales por ser los de mayor edad. Según las mismas fuentes, la vacunación en el Estado Mayor de la Defensa no tenía por qué seguir el mismo ritmo que en el resto de las Fuerzas Armadas o en el conjunto de la sociedad». Se optó así por un relato del tipo de los cariñosos y con apoyo en un «plan de vacunaciones de Defensa» del que nada concreto se indicaba.

2. En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las AAPP, y entre sus preceptos de apariencia más anodina, contamos con un Art. 71, Impulso, cuyo apartado 2 proclama que «en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia».

Ciertamente, el autor de la disposición no quiso ponerse demasiado estricto. Para empezar, sabe Dios qué se entiende por «homogénea naturaleza», palabras por cierto que suenan al homousias que empleó en 325 el Credo de Nicea para referirse al Espíritu Santo y que dio lugar, dentro del mismo cristianismo, a los profundísimos debates que resultan conocidos y de los que ahora hay que hacer gracia. Además, y aun dentro de cada grupo de asuntos administrativos, cabe saltarse el orden, aunque, siempre, eso sí, que los jefes se mojen y lo digan por escrito. Pero, aun con esas escapatorias, nadie podrá negar que estamos ante una manifestación de ese principio tan pulcro y democrático como es el régimen de cola. Dicho en términos hipotecarios, el primero en el tiempo es el mejor en el derecho. Sin enchufes.

El contenido de la norma no constituye novedad. La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, contenía en el Art. 74 una regla idéntica. Y, río arriba, lo mismo encontramos en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en pleno franquismo: Art. 74, apartado 2.

El llamado Sistema Nacional de Salud, con la dispersión en 17 Comunidades Autónomas, […] cada una de su padre y de su madre, es todo menos un sistema

La llamada «Estrategia de vacunación frente al COVID-19 en España», en su versión actual -la vigente, que es la de la Actualización 1, de fecha 18 de diciembre de 2020– no constituye sino una plasmación de esos principios. Divide a la población en grupos -el primero es, en efecto, el de los ancianos que están en residencias, incluidos los centros de día, y el personal que allí trabaja- y esa estratificación de los españoles puede entenderse obediente a lo que la Ley de Procedimiento Administrativo llama la homogénea naturaleza: un joven, para decirlo así de claro, es heterogéneo con sus abuelos y, dentro de éstos, el que vive en un asilo es distinto del que tiene la suerte de poder seguir en su casa. Pero cada uno de esos estratos o grupos conforman una unidad.

Los criterios empleados en el plan del pasado mes de diciembre serán, por supuesto, todo lo discutibles que queramos. Pero lo cierto es que la música suena muy bien. Objetividad en la actuación de los poderes públicos, igualdad de los ciudadanos ante la ley y todo lo que ya nos podemos imaginar: el buen gobierno, como contrapunto a la arbitrariedad, el amiguismo y el favoritismo. Las cacicadas, en suma. Los males de la patria, que diría Lucas Mallada. La vieja política del Ortega y Gasset de su conferencia de 1914.

De ese precepto de la Ley de 2015 (y de sus antecesores de 1992 y antes aún 1958) cabe decir que forman parte del programa regeneracionista con el que los legisladores, a modo de ingenieros sociales, en el sentido más noble del término, andan empeñados en modernizar España.

No en vano se ha mencionado muchas veces en los últimos días la palabra de nuestra maldición eterna, ‘picaresca’

3. ¿Qué tipo de organización administrativa subyace a esos planteamientos tan sugestivos?

«El mito de la Administración prusiana» es el título de un libro de un jovencísimo Alejandro Nieto hace casi sesenta años. Estudiaba las reformas de Von Stein y Hardenberg entre 1807 y 1819, o sea, bajo el reinado de Federico Guillermo III. De inmediato tras la derrota ante Napoleón en Jena, se puso en marcha un modelo en el que el monarca prácticamente no decidía, fiándolo todo a una burocracia que era -al menos, en teoría- absolutamente imparcial, implacable e incorruptible: insensible al frío y al calor. Es la época de la «Ciencia de la policía» y todo lo que ya sabemos.

La democratización vino más tarde –en Prusia, sólo a partir de 1848 y a trancas y barrancas-, pero aquella Administración tan rígida ha quedado como una referencia. Max Weber, un siglo más tarde (en «Economía y sociedad», publicada después de su muerte en 1920), se basó en eso para afirmar, por ejemplo, todo lo siguiente: «La experiencia muestra que la administración burocrática pura, es decir, la administración que se rige por el expediente y con una dirección unipersonal, es, desde un punto de vista formal, la forma más racional de ejercer la dominación. Es (en segundo lugar) la más racional en el aspecto de la precisión, de la estabilidad, de la disciplina, de la seguridad, es decir, que hace posible un elevado nivel de calculabilidad de sus resultados para la cabeza de la organización y para los administradores. Es (tercero y último) la más racional en el aspecto de la intensidad y de la extensión de sus actuaciones y es susceptible formalmente de una aplicación universal a todo tipo de tareas administrativas. Desde un punto de vista técnico puede alcanzar el máximo grado de eficiencia en sus actuaciones«. Un aplauso cerrado, así pues.

¿De verdad respondía a ese esquema la Administración prusiana de los años veinte a cuarenta del siglo XIX? ¿Eran robots sus burócratas? Y sobre todo, ¿es en verdad algo bueno? ¿no se sucedían allí catástrofes e imprevistos que obligaban a mostrar cintura y desviarse de lo que se venía haciendo?

Lo acordado el pasado mes de diciembre acerca de la secuencia de las vacunaciones presupone una Administración prusiana

La literatura sobre la burocracia ha evolucionado mucho y se ha fijado cada vez más en sus disfunciones: de hecho, llamar a alguien burócrata se ha convertido en un insulto. Y qué no decir si lo es «de Bruselas» y quien pronuncia el exabrupto es un británico. La cantinela de reproches es conocida: insensibilidad, formalismo rayano en la ceguera, rutina, tardanza, evasión de responsabilidad y todo lo que oímos y leemos a diario. «La codorniz», con su oficina siniestra, lo ilustraba con sarcasmo, pero tampoco nos olvidemos de la ley de Parkinson de 1957: «todo funcionario quiere multiplicar sus subordinados, no sus rivales»; y «los funcionarios se crean trabajo unos a otros».

En suma, que el modelo prusiano -el teorizado e idealizado por Max Weber y que es el que subyace a los preceptos que establecen en España el régimen de cola en la tramitación de los asuntos-, si acaso alguna vez existió, acaba presentando disfunciones que le llevan a ser aquello de lo que se quiere huir: una manifestación de absoluta irracionalidad. Todo lo excesivo se acaba mostrando contraproducente.

4. De la Administración española actual, y en particular de la Administración sanitaria, no se puede trazar un retrato en pocas líneas, porque es muy grande y compleja. El llamado Sistema Nacional de Salud, con la dispersión en 17 Comunidades Autónomas, cada una de su padre y de su madre, es todo menos un sistema -en el sentido de que las piezas forman parte de un todo, al modo de lo que explicó Niklas Luhmann, por seguir con la sociología alemana-, como la gestión de la pandemia lleva poniendo de relieve desde hace casi un año. Y por encima de cualquier otra consideración sucede que está muy politizado. El principio democrático, con sus inevitables consecuencias partitocráticas, unido a la descentralización, ha dado lugar a un resultado en el que los viejos fantasmas españoles -en una palabra, el subjetivismo en la gestión pública- han acabado encontrando un asiento por así decir renovado. La impresión que uno tiene, si se compara con lo de más arriba de los Pirineos y no digamos lo del otro lado del Rhin, donde por supuesto tampoco atan los perros con longaniza, es que entre nosotros la política -hoy, con su altísimo componente propagandístico- pesa mucho más de lo que debiera. La Constitución proclama en el Art. 103.1 que la Administración -no sólo la sanitaria, pero ésta más- sirve con objetividad los intereses generales -otra vez la Prusia idealizada- pero también establece, en el Art. 6, que sin partidos no hay cosas tan indispensables como la expresión del pluralismo político, la concurrencia a la formación y manifestación de la voluntad popular y, en fin, la propia participación.

En la clase política, y no sólo en ella, no han terminado de irse los Buscones Don Pablos y antes los Rinconetes y Cortadillos

En nuestro contexto real, desequilibrado hacia el polo partitocrático, resultaría sencillamente imposible -esa acaba siendo la nada grata conclusión- que el riguroso programa de vacunación aprobado en diciembre de 2020 no presentara las trapisondas y trapacerías que estamos contemplando. No en vano se ha mencionado muchas veces en los últimos días la palabra de nuestra maldición eterna, picaresca.

En resumidas cuentas: lo acordado el pasado mes de diciembre acerca de la secuencia de las vacunaciones presupone una Administración prusiana -con todos sus inconvenientes, se insiste-, siendo así que entre nosotros, en la clase política y no sólo en ella, no han terminado de irse los Buscones Don Pablos y antes los Rinconetes y Cortadillos. Los incumplimientos que se han conocido han sido pocos y la opinión pública (o al menos la opinión publicada) está al loro y cada vez tolera menos cacicadas, pero la España profunda se resiste a dejarse morir en el altar de la modernidad. Los reformistas vienen estrellándose, desde el siglo XVIII, con una realidad que se muestra terca como si fuese el mismísimo Papa Luna, Benedicto XIII. Bien lo vio en la segunda mitad del siglo XX, por poner sólo una referencia, un Francisco Murillo Ferrol, aunque no es cualquier referencia. Y de Luis García Berlanga no hablo porque todos envidiamos su capacidad de análisis.

Por supuesto que no es un problema privativo de la gestión del programa de vacunación, porque siempre que hay que repartir recursos escasos -y que vienen de fuera- nos encontramos con lo mismo. La gestión de los fondos europeos (pese a las buenas intenciones mostradas por el autor del Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia) promete dar lugar a muchos titulares periodísticos escandalosos, cuando no expuestos iocandi causa. En la fauna municipal, por fijarnos en ella -y hay más de 8.100 municipios, que se dice pronto-, sigue habiendo ejemplos vivos del entrañable Pepe Isbert del balcón del Ayuntamiento de Villar del Río.

Hablando, dicho sea de paso, de los municipios: el domingo 24, penúltimo de los tres días de esta comedia de enredo, el Alcalde de Madrid (y portavoz nacional del PP) echó su cuarto a espadas, confirmando así que, una vez más, la clase política olvida las batallas encarnizadas y hace piña cuando se trata de los aforamientos gremiales: los miembros del Gobierno se deben vacunar porque -atentos a la explicación- “no nos podemos quedar descabezados en un momento crucial”. Y es que, total, “sería un número insignificante de vacunas”.

El 25 de enero de 2021 sólo se ha vacunado, en números redondos, el 2% de la población

Lo dicho: el problema del atornillamiento de esta gente, que se muestra incurable (para eso no hay vacunas que valgan), es transversal: ya se sabe que hoy por ti, mañana por mí. En toda guerra siempre se acaban encontrando zonas desmilitarizadas.

Y, por supuesto, la pregunta de siempre: si en el PP se piensa que hay que modificar los protocolos de vacunación para poner a los gobernantes arriba, ¿por qué no se pide de manera oficial en el Consejo Interterritorial del Servicio Nacional de Salud y se somete a votación, arrastrando las consecuencias? ¿Tan difícil es ir por la vida de frente?

Pero al día siguiente, el lunes 25, se puso de relieve otra cosa (los culebrones es lo que tienen): que las vacunaciones de los mandos militares en entredicho del programa de vacunación aprobado y conocido no carecía de cobertura en una norma, aunque, eso sí, resulta que era una norma secreta, como si el principio universal de publicidad -Art. 9.3 de la Constitución- fuese algo de otro planeta: «Estrategia de vacunación frente al COVID-19 en las Fuerzas Armadas», de 5 de enero de 2021, a cargo de la Inspección General de Sanidad de la Defensa, dependiente de la Subsecretaría del Ministerio. Como si, para entendernos, de pronto se descubriese que contábamos con una ley clandestina sobre prioridad de vacunación de, por seguir con el mismo ejemplo, los concejales. De todos ellos -y son un chorro-, eso sí, con escrupulosa imparcialidad democrática.

Debe notarse, para completar el cuadro -a la fecha, porque cada día tiene su afán-, que el 25 de enero de 2021, cuando estas líneas se cierran, sólo se ha vacunado, en números redondos, el 2% de la población (frente al 35%, por cierto, de Israel, donde cuentan con una Administración bastante prusiana: la historia es así de traviesa). Parte de la culpa se debe imputar, por supuesto, en los proveedores, porque el material es muy escaso. Pero eso no hace buena la chapucera política seguida para seleccionar a los destinatarios. Antes bien, agrava todo lo que es chanchullo o al menos huela a eso.

Las interferencias políticas en la gestión de las vacunas […] ofrece material para la reflexión

5. Manuel García-Pelayo, en 1974, dio a la luz su conocido libro “Burocracia y tecnocracia”, donde, por cierto, no faltan, como es de esperar, las menciones a Prusia, a los estudios de Max Weber y a la desmitificación de las cosas a lo largo del siglo XX. En 1982 lo volvió a publicar, con la siguiente Nota de autor: “Esta segunda edición es la reproducción de la primera, pues creo que los criterios mantenidos en ella siguen gozando de validez y nada esencial añadiría alguna nueva mención bibliográfica. De haber tenido tiempo me hubiera gustado añadir un estudio sobre la partitocracia (sin darle a este concepto ningún sentido peyorativo) y la burocracia como componentes constitutivos del Estado democrático de nuestro tiempo así como de sus posibles interacciones, tensiones muy límite recíprocos dentro de la estructura estatal. Queda formulado el tema en espera de desarrollo algún día”.

Fue cuatro años más tarde, en 1986, con Don Manuel como Presidente del Tribunal Constitucional, cuando publicó “El Estado de partidos”, que acabaría siendo su último libro, pero olvidó incluir ese análisis específico de las “interacciones, tensiones y límites recíprocos” entre partitocracia y burocracia. Un asunto en el que todo estudio tiene que ser empírico y, a ser posible, sin prejuicios.

6. Lo que hemos visto en los últimos días -las interferencias políticas en la gestión de las vacunas-, que probablemente será continuado con más noticias en breve, ofrece material para la reflexión. Lo que hay de nuevo (y saludable) es que ahora el que se ve sorprendido saltándose la cola se siente avergonzado y, con justificaciones más o menos pintorescas, acaba teniendo que tomar las de Villadiego. Es un progreso. Nos vamos arrimando a lo que aquella Prusia tenía de bueno.

Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz
Antonio Jiménez-Blanco Carrillo de Albornoz
Catedrático de derecho administrativo y abogado.

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