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ANÁLISIS / Políticas para la recuperación económica II: el Plan de Sánchez

¿Será más sostenible la economía española en 2023 o será más dependiente de las subvenciones gubernamentales?

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, interviene en el acto de presentación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española, en Agoncillo, La Rioja, (España), a 20 de noviembre de 2020. - POOL MONCLOA/DIEGO DEL MONTE

Tal y como prometía en mi último artículo, Políticas para la recuperación económica I, esta semana voy a analizar el Plan de Recuperación, modernización y resiliencia (PRMR o el Plan) elaborado por el gobierno de España para acceder a los recursos del fondo Nueva Generación UE (NG EU). El nuevo mecanismo fue aprobado por el Consejo Europeo el 21 de julio de 2020 con el propósito de impulsar la recuperación y fortalecer las economías europeas empujadas a la recesión por la gestión de la pandemia Covid-19. Como ya adelantaba la semana pasada, el nuevo Plan de Sánchez nos trae a la memoria los dos Planes E implementados por Rodríguez Zapatero en 2009-2010 para afrontar la Gran Recesión 2008-2009, aunque ahora el invento cuenta con más recursos y el beneplácito de las instituciones europeas. 

Zapatero y Solbes erraron al suponer que estábamos ante una recesión similar a la de 1992-93 y se podía resolver echando un remiendo a las gastadas suelas de los zapatos aumentando las inversiones públicas, con manifiesta improvisación en el primer plan y con acento ecológico en el segundo, al mismo tiempo que permitía el desplome de la recaudación. Cuando en la primavera de 2010, la UE exigió a España iniciar el proceso de consolidación fiscal, los brotes verdes que anunciaba Zapatero se tornaron al finalizar el verano en una segunda recesión, algo menos intensa que la de 2008-2009 pero más prolongada, de la que la economía española no salió hasta finales de 2013. La grave crisis que padeció el sector financiero en España esos años fue, en gran medida, consecuencia no de la primera recesión sino del encadenamiento de dos recesiones, y se saldó con un coste altísimo para el contribuyente. Zapatero actuó con ingenuidad y las instituciones europeas con su burocrática torpeza habitual. 

La grave crisis que padeció el sector financiero en España esos años fue, en gran medida, consecuencia no de la primera recesión sino del encadenamiento de dos recesiones

Quizá, por ello, España está interpretando en esta ocasión su papel siguiendo el compás que marcan las instituciones de la UE y que, como es norma de la casa, mantienen imperturbables el paso sin atender a la urgencia que supone la tragedia humanitaria y económica vivida por millones de trabajadores y empresarios europeos desde febrero de 2020. Tras conseguir el ‘histórico’ acuerdo del 21 de julio de 2020 en el que se aprobó el programa NG UE, dotado con 750.000 millones de euros para promover las transformaciones ecológica y digital y fortalecer la resiliencia de las economías europeas, el plan continúa enredado en Bruselas. La Comisión aprobó el Reglamento del programa el pasado 11 de febrero de 2021, los Estados tienen de plazo para presentar sus propuestas hasta el 30 de abril y será a partir de ese momento cuando la Comisión procederá a evaluarlas durante los meses de mayo y junio. Con suerte, habrán transcurrido 18 meses desde el inicio de la pandemia en Lombardía cuando la pelota empiece a rodar en la UE.  

Del NG EU al Plan de Sánchez 

El programa estrella del NG EU, denominado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) distribuirá 337.960 millones (a precios corrientes) en transferencias a los Estados que podrán solicitar también préstamos por una cuantía equivalente al 8,6% de PIB hasta 360.000 millones. El NG-EU incluye también el fondo REACT-EU  que aportará 39.795 millones en 2021, el Fondo de Transición Justa (JTF)  dotado con 10.000 millones y una aportación al Fondo Europeo Agrícola (EAF) de 717,7 millones. En la distribución preliminar acordada, a España le corresponden las siguientes cantidades: 69.528 millones en transferencias del MRR; 10.898 millones del REACT-EU en 2021; 452 millones del JTF; y 757,7 millones del EUF. En total, 81.567,7 millones. Además, la facilidad de préstamo habilitada le permitirá al gobierno de España movilizar hasta 84.641,1 millones (6,8% de 1.244.722 millones). Según estos cálculos, la cifra máxima de fondos transferibles y prestables a España podría alcanzar 166.208,7 millones. 

Los fondos que la UE va a promocionar a los Estados no son, como es bien sabido, de libre disposición sino que deben emplearse para financiar las transiciones ecológica y digital y aumentar la resiliencia

Los fondos que la UE va a proporcionar a los Estados no son, como es bien sabido, de libre disposición, sino que deben emplearse para financiar las transiciones ecológica y digital y aumentar la resiliencia de las economías. Se me escapa por qué la respuesta de la UE al Covid-19 se centra en alcanzar objetivos difusos -transformaciones ecológica y digital y resiliencia- a medio plazo, en lugar de poner el foco en controlar la pandemia lo antes posible, para minimizar el número de víctimas y poner fin a las restricciones a las actividades económicas, y en proporcionar ayudas directas a las familias y empresas para impulsar la demanda de consumo e inversión, como han hecho los presidentes Trump y Biden en Estados Unidos. De momento, la menguada cuantía total del programa NG-EU, 750.000 millones, en comparación con los potentes estímulos fiscales aprobados al otro lado del Atlántico desde marzo de 2020, sumada a la burocracia de Bruselas y a la incompetencia con que los gobiernos europeos han gestionado la epidemia están agravando los malos registros -bajo crecimiento del PIB y de  la ocupación, altas tasas de paro y elevados niveles de déficit y deuda pública- que arrastraban la mayoría de las economías europeas desde hace décadas y que la Gran Recesión (2008-2013) agravó considerablemente. 

Bajo el logo marcadamente propagandístico “España Puede”, el presidente Sánchez presentó el 13 de abril, víspera del aniversario de la proclamación de la II República, el Plan con el que pretende impulsar la transformación de la economía española entre 2021-2023 movilizando los recursos asignados a España en el fondo NG EU y en el Marco Financiero Plurianual  (FFP) de la Unión para 2021-2027. Siguiendo las pautas de Bruselas, el Plan del gobierno español establece seis objetivos generales: impulso a la transición verde; impulso a la transformación digital; crecimiento inteligente, sostenible e inclusivo; promoción de la cohesión social y territorial de la Unión; resiliencia sanitaria, social y aumento de la preparación frente a las crisis; y, por último, políticas para las próximas generaciones, la infancia y la juventud, incluidas la educación y las competencias digitales. 

Se me escapa por qué la respuesta de la UE al COVID-19 se centra en alcanzar objetivos difusos a medio plazo, en lugar de poner el foco en controlar la pandemia lo antes posible

Según se indica en la página 103 del documento central, “el Plan de Recuperación contempla la movilización de inversión pública en el territorio español por 140.000 millones de euros hasta 2026 para llegar a impulsar hasta 500.000 millones de inversión privada”, y aclara que “la inyección de casi 70.000 millones de euros correspondiente a las transferencias del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia es una cifra cercana a las transferencias del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) que recibió España en los primeros veinte años desde la entrada en la Unión Europea”. Dejando al margen dos detalles nada insignificantes, primero, que no sabemos si se han deflactado las cifras para realizar esta comparación y, segundo, que asumir un multiplicador de la inversión pública de 3,6 (500.000/140.000) se antoja extravagante, resulta innegable que los programas de gasto que se contemplan en el Plan tendrán un efecto expansivo sobre la economía española.  

Descendiendo al terreno más preciso, el Plan planea gastar 69.528 millones desde el segundo semestre de 2021 hasta finales de 2023, suponemos que movilizando la cifra total de transferencias que el MRR europeo asigna a España (69,5 miles de millones de euros). El Cuadro 1 muestra el desglose de las transferencias europeas en diez palancas, numeradas de I a X, y treinta componentes (numerados de 1 a 30). Junto al logo y el nombre de cada palanca y sus componentes figuran la cifra de recursos asignados en el Plan y el porcentaje que suponen sobre el total (69.528 millones).  

Desglose por palancas y componentes del Plan de Gasto 2021-2023 (Fuente: Plan de Recuperación, Modernización y Resiliencia, p. 105).

Como puede verse en el Cuadro 1, 23,1% de los fondos se destinarán a V Modernización y digitalización del tejido empresarial, repartidos bastante equitativamente entre Política industrial España 2030Impulso a la pymePlan de modernización y competitividad del sector turístico y Conectividad digital, impulso de la ciberseguridad y despliegue del 5G. La Agenda urbana y rural, la despoblación y el desarrollo de la agricultura recibirá 20,8% de los fondos, la mayoría de los cuáles se dedicarán al Plan de choque de movilidad sostenible, segura y conectada en los centros urbanos y metropolitanos (9,6%) y al Plan de rehabilitación de vivienda y regeneración urbana (9,8%). A II Infraestructuras y economías resilientes se destinará 15,0% del gasto, siendo la Movilidad sostenible, segura y conectada (9,2%) el componente más destacado. A VII Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades irá 10,5% de los recursos y a VI Pacto por la ciencia y la innovación. Refuerzo a las capacidades del Sistema Nacional de Salud 7,1%. El Cuadro lo completan las asignaciones a III Transición energética justa e inclusiva, 9,1%, a VIII Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo, 7,0%, a IV Una Administración para el siglo XXI, 6,2%, y, IX Impulso de la industria de la cultura y el deporte, 1,2%. Aunque incluida en el Cuadro 1, no recibirá fondos la palanca X Modernización del sistema fiscal para un crecimiento inclusivo y sostenible

El Cuadro 2 presentan un desglose casi completo de las cifras del Plan agrupando componentes afines de gasto y así apreciar mejor cuáles son las prioridades del gobierno, condicionadas por la necesidad de ajustarse a la exigencia de Bruselas de promover las transiciones ecológica y digital y la resiliencia de la economía. 

Desglose por programas del Plan de Gasto 2021-2023 (Fuente: Plan de Recuperación, Modernización y Resiliencia, p. 105).

  

A la espera del veredicto de Bruselas 

Las cartas están ya sobre la mesa y ahora sólo resta esperar el veredicto de Bruselas. No cabe ninguna duda de que, si el Plan en su totalidad acabara recibiendo el visto bueno de la Comisión, una inyección cercana a 70.000 millones repartida en tres años (23.000 millones anuales en media) tendría un efecto significativo sobre la demanda agregada y beneficiaría a numerosas empresas encargadas de producir los bienes y servicios financiados por el Plan. Pero si bien los nombres de los programas responden a la exigencia de Bruselas de impulsar las transiciones ecológica y digital y aumentar la resiliencia de la economía y el gobierno se ha esforzado en prestarle cierta respetabilidad académica, subrayando que “el ejercicio de evaluación de impacto se ha realizado mediante modelos de equilibrio general” (pág. 105), no hay certeza de que Bruselas pese a los tortuosos nombres de los programas se trague completamente el anzuelo. 

No hay certeza de que Bruselas, pese a los tortuosos nombres de los programas, se trague completamente el anzuelo

Ya veremos que dice la Comisión sobre la intención del gobierno Sánchez de destinar 12.303 millones a promover la Movilidad sostenible, segura y conectada, 6.820 millones a la Rehabilitación de Viviendas y regeneración urbana, 4.315 millones a la Modernización de las Administraciones Públicas, 3.999 millones destinados a la Hoja de ruta del 5G, 3.593 millones al Plan Nacional de competencias digitales, 2.492 millones a la Nueva economía de los cuidados, etc.  Personalmente, me sorprenden las prioridades implícitas incorporadas en el Cuadro 2, como, por ejemplo, los cuantiosos recursos que se destinan a promover la movilidad sostenible, segura y conectada, la rehabilitación de viviendas o incluso la misteriosa Nueva economía de los cuidados (2.363 millones) para mejorar la atención a las personas dependientes, en comparación con Infraestructuras eléctricas, redes inteligentes y almacenamiento (1.365 millones) o Renovación y modernización del sistema sanitario (1.069 millones). Con razón se preguntarán muchos ciudadanos europeos si buena parte de estos programas no deberían financiarlos cada país con sus propios recursos presupuestarios o incluso el sector privado en algunos casos. 

El Plan una vez aprobado constituirá una tabla de salvación para el gobierno Sánchez asfixiado por el fuerte aumento del déficit y la deuda pública. El déficit público registró un fuerte aumento escalando desde 35.637 millones en 2019 a 123.072 millones en 2020 y que, como se muestra en el Gráfico 1 alcanzó 10,97% del PIB. Por otra parte, el aumento continuado del déficit ha seguido impulsando al alza la deuda pública que alcanzó 1.345,7 miles de millones en diciembre de 2020 y, como puede verse en el Gráfico 2, equivalente a 120% del PIB. La deuda ha seguido creciendo y se situaba al finalizar febrero en 1.367,0 miles de millones según el Banco de España. 

Porcentaje del déficit público sobre el PIB 1995-2020 (Fuente: elaboración propia a partir de las cifras de la Intervención General del Estado).
Porcentaje de la deuda sobre el PIB 2000-2020 (Fuente: Banco de España).

La gran pregunta que como economista cabe plantearse es si esa tabla de salvación que nos aporta la UE servirá para cerrar el enorme agujero que se ha abierto entre los recursos y los empleos no financieros de las AA. PP. y para aumentar la competitividad de la economía española, o si esos gastos financiados transitoriamente por Bruselas acabarán generando obligaciones permanentes que las AA. PP. tendrán que atender en el futuro con recursos propios. En otras palabras, pese a que la palabra ‘sostenible’ aparece 167 veces en el documento central y 92 veces en los Anexos del Plan, me pregunto si la economía española será más sostenible en 2023, cuando hayamos dado cuenta de las transferencias de Bruselas, o por el contrario será más dependiente de las transferencias y subvenciones gubernamentales. Estoy convencido de que al gobierno lo único que le preocupa es pillar la pasta para salvar los muebles de una legislatura que la mala gestión de la epidemia ha convertido en un desastre humanitario y económico. Después, Dios proveerá. 

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