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Análisis/ Políticas para la recuperación económica III: valoración del Plan Sánchez

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En mi artículo de la semana pasada presenté el Plan de Recuperación, modernización y resiliencia (el Plan) elaborado por el gobierno de España para acceder a los recursos del fondo Nueva Generación UE (NG EU) aprobado en el Consejo Europeo celebrado el 21 de julio de 2020.

El Plan presentado puede verse como una versión a lo grande de los Planes E que puso en marcha Rodríguez Zapatero en 2009-2010 en respuesta a la Gran Recesión, tanto por su duración de 6 años, como por la cuantía, 69.578 millones, que el gobierno planea inyectar en la economía desde el segundo semestre de 2021 hasta finales de 2023. En adición, estos fondos son transferencias de la UE que no aumentarán el déficit de las Administraciones ni la deuda pública en circulación.

Desde un punto de vista estrictamente económico, no cabe ninguna duda de que la inyección de 69.587 millones en los dos próximos años y medio va a tener un impacto muy apreciable sobre la demanda de bienes y servicios corrientes y la inversión de las Administraciones Públicas, ni tampoco de que estas inyecciones van, a su vez, a impulsar el consumo y la inversión privadas, el PIB y el empleo, y van a ayudar a aliviar el desempleo. No podría ser de otra manera.

Desde un punto de vista político, las transferencias de la UE constituyen, por así decirlo, la tabla de salvación del gobierno de Sánchez que como veíamos en el artículo de la semana pasada acabó 2020 asfixiado por el fuerte aumento del déficit de las Administraciones Públicas que alcanzó 10,98% del PIB en 2020, así como de la deuda pública que escaló hasta 120% del PIB en diciembre de 2020, y alcanzaba el imponente registro absoluto de 1.366.970 millones de euros a finales de febrero de 2021.

“El ejercicio de evaluación de impacto se ha realizado mediante modelos de equilibrio general, que permiten captar los diferentes canales de afectación del Plan y reflejan su impacto en las principales variables macroeconómicas”

Pero un economista esperaría que en las 318 páginas dedicadas a exponer el Plan, 211 en el documento central y 107 de los cuatro Anexos al mismo, el gobierno hubiera encontrado un huequecito para indicar cómo piensa distribuir las distintas partidas de gasto e inversión durante esos dos años y medio, y exponer y comentar detalladamente cuáles serán los efectos macroeconómicos y sectoriales de esas inyecciones, máxime habida cuenta que, como se subraya en varias ocasiones “el ejercicio de evaluación de impacto se ha realizado mediante modelos de equilibrio general, que permiten captar los diferentes canales de afectación del Plan y reflejan su impacto en las principales variables macroeconómicas” (p., 205).

Buscará el lector en vano en el extenso documento y sus cuatro Anexos cuáles son las inyecciones que planea el gobierno acometer cada trimestre y cuáles son los impactos sectoriales y agregados que proporcionan los modelos de equilibrio general aplicado (MEGA) empleados para cuantificarlos.

Como especialista que elaboró junto con otros economistas nacionales e internacionales el primer MEGA de la economía española en 1985 para analizar la reforma fiscal realizada al incorporarse España a la CEE en 1986, y que evaluó para el presidente González los efectos del Mercado Único en la economía española en 1990, encuentro inadmisible la ausencia de información detallada sobre los impactos del Plan en las producciones, valores añadidos y empleos sectoriales, así como sobre el PIB, el empleo, la tasa de paro, la recaudación y el déficit público en los años 2021-2023.

El plan de inversiones del gobierno

Los redactores del Plan consideran que “con una inversión de 2 puntos del PIB al año en el período del Plan, se logrará recuperar niveles de inversión pública en línea con los máximos del último ciclo y cerrar la brecha con los países más inversores” (pág. 205) y así aproximarla al 4% del PIB. El documento no ofrece cifras precisas sobre las inversiones públicas que se realizarán, no ya en cada trimestre sino siquiera en cada año de la primera fase del Plan, y sus autores se contentan con presentar varios gráficos que ilustran el descenso del esfuerzo inversor de los gobiernos de España desde el inicio de la Gran Recesión en 2008 en comparación con la situación anterior y en relación a otros países europeos (Gráficos 7, 8, 10, 11, 12 y 13, págs. 205-209).

“Con una inversión de 2 puntos del PIB al año en el período del Plan, se logrará recuperar niveles de inversión pública en línea con los máximos del último ciclo y cerrar la brecha con los países más inversores”

El Gráfico 14 (pág. 207) en el documento central, reproducido aquí como Gráfico 1, presenta la inversión bruta en porcentaje del PIB (línea azul) prevista el período 2021-2023, durante la primera fase del Plan. Pese a lo dicho en el párrafo anterior, el lector puede apreciar que solamente en (presumiblemente) 2022, ese porcentaje se acerca a 4% del PIB, cuando debería ser superior a 4% a partir de 2021, de ser cierta la afirmación de que el Plan supondrá “una inversión de 2 puntos del PIB al año”.

Las cuentas son muy sencillas: como muestra el Gráfico 1, el porcentaje de inversión pública sobre el PIB no fue nunca inferior a 2% entre 1995 ya 2019, por tanto, los 2 puntos extra de inversión pública aportados por el Plan deberían situar la cifra por encima de 4% entre 2021-2023. No es así y uno se pregunta dónde está “la inversión de 2 puntos del PIB al año en el período del Plan”.

Gráfico 1. Inversión bruta en porcentaje del PIB 2021-2023

En la página 179 del documento central del Plan se indica que “con el fin de evitar una caída intensa de la inversión pública que agrave la brecha arrastrada desde la anterior crisis financiera, los Presupuestos Generales del Estado para 2021 incluyen 27.000 millones de euros para la financiación de las inversiones y reformas contempladas en el presente Plan”, 25.000 millones provenientes del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y 2.000 millones más del fondo REAC-EU destinados a fortalecer los sistemas educativo y sanitario. De nuevo nos encontramos con un lenguaje impreciso y confuso. Porque la inversión pública aprobada en Presupuestos Generales del Estado 2021 (PGE-2021) es 8.223,2 millones, una cifra inferior a los 9.118 millones destinados a formación bruta de capital por la Administración Central en 2020. La cifra que sí es sustancialmente mayor en los PGE-2021 son las transferencias de capital que pasan de 18.466 millones en 2020 a 28.478,3 millones en 2021.

“Con el fin de evitar una caída intensa de la inversión pública que agrave la brecha arrastrada desde la anterior crisis financiera, los Presupuestos Generales del Estados para 2021 incluyen 27.000 millones de euros para la financiación de las inversiones y reformas contempladas en el presente Plan”,

Suponiendo que estas transferencias de capital se destinen íntegramente a formación bruta de capital público, el aumento de empleos de capital de la Administración Central sería de 9.040,5 millones o aproximadamente de 0,75 p.p. del PIB de 2020. Otra afirmación llamativa es que los 140.000 millones que movilizará el Plan hasta 2026 impulsarán la inversión privada en 500.000 millones.

Teniendo en cuenta que el Plan contempla gastar 69.578 millones hasta 2023, el impulso de la primera fase del Plan a la inversión privada sería aproximadamente de 250.000 millones. Muchos millones parecen, habida cuenta que la formación bruta de capital fijo, privada y pública, fue 247.328 millones en 2019. Uno se pregunta, por último, por qué unas Administraciones Públicas cuyos empleos no financieros ascendieron a 586.389 millones (50,67% del PIB) en 2020 tan sólo destinaron a formación bruta de capital fijo 28.228 millones (2,52% del PIB). Estas cifras ponen de manifiesto que para “evitar una caída intensa de la inversión pública” no hace falta contar con recursos extraordinarios procedentes de la UE, basta con cambiar las prioridades presupuestarias del gobierno de Sánchez.

Efectos del Plan sobre el PIB y el empleo

El gobierno Sánchez tampoco proporciona información precisa y detallada sobre los efectos macroeconómicos y sectoriales que se esperan alcanzar con el Plan. En cuanto al PIB, se limita a presentar otro gráfico (Gráfico 9, p. 207) reproducido aquí como Gráfico 2, donde aparece la trayectoria del PIB hasta 2024, incluido no se sabe muy bien por qué ya que la primera fase del Plan termina en 2023. En todo caso, el Gráfico 2 muestra que el PIB alcanzaría en 2022 un nivel claramente superior al de 2019 (=110), gracias a que “las medidas del Plan podrían suponer un impulso aproximado de 2 puntos porcentuales de PIB en promedio anual” (p. 207) y “una mejora de 0,2 puntos porcentuales en la tasa de crecimiento de las exportaciones a largo plazo” (p. 57). Asimismo, “se estima que impacto a largo plazo del Plan puede permitir situar el crecimiento potencial de la economía española por encima del 2% en el medio-largo plazo” (pág. 64).

No es que dude de que todo ello sea posible, echo simplemente a faltar que el gobierno dé por buenos esos resultados sin proporcionar información detallada y precisa que los respalde.

Gráfico 2. Previsiones sobre la evolución del PIB en 2021-2024

Según se indica en el documento central, “el empleo generado por el Plan podría superar los 800.000 puestos de trabajo al cabo del periodo de ejecución del Plan, lo que equivaldría a unos 12 empleos por cada millón de euros invertidos” (pág. 207). Obsérvese que 800.000 empleos dividido por 12 empleos es igual a 66.667 millones, una cifra que prácticamente agota la inyección de 69.528 millones contemplada en el Plan entre 2021 y 2023. En relación al impacto sobre el empleo, se indica que “las políticas más intensivas en creación de empleo son las relacionadas con las palancas V. Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo e impulso a una España emprendedora, VIII Nueva economía de los cuidados y políticas pública para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo, y VII. Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades” (pág. 207).

Por supuesto nada se nos dice sobre cuántos puestos de trabajo se crearán en cada sector ni tampoco si serán flor de un día, ligados a los fondos europeos, y se destruirán a partir de 2023.

“Las políticas más intensivas en creación de empleo son las relacionadas con las palancas V. Modernización y digitalización del tejido industrial y de la pyme, recuperación del turismo e impulso a una España emprendedora, VIII Nueva economía de los cuidados y políticas pública para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo, y VII. Educación y conocimiento, formación continua y desarrollo de capacidades”

En cuanto a los efectos sectoriales, el Plan del gobierno resulta igualmente impreciso y superficial. He aquí unas muestras: en la página 75, se afirma que los gastos planeados “impulsarán la reactivación de diversos sectores económicos con gran potencial para dinamizar la economía (respaldar la ocupación, en particular promoviendo la inversión), crear puestos de trabajo y generar ingresos fiscales”; en la página 87, “se prevé que el despliegue de la infraestructura de recargas genere un efecto tractor en la cadena de valor nacional”; en la página 131, se afirma que los programas para impulsar la movilidad sostenible y la rehabilitación de vivienda tendrán “un importante efecto tractor sobre la actividad económica de la industria y el desarrollo de nuevos modelos de negocio”; y en la página 142, leemos que el programa de “impulso de la competitividad y la sostenibilidad industrial” “pretende principalmente impulsar las cadenas de valor estratégicas de sectores industriales con gran efecto tractor en la economía”. Resulta llamativa la falta de detalle y precisión de las conclusiones.

En la página 221, encontramos la formulación más precisa de los efectos sectoriales del Plan. Dice así: “Para el año 2021, se contempla que el Plan comience a tener efectos durante el segundo semestre del año. En este contexto, el multiplicador se situaría ligeramente por encima de 1. Conforme se avance en la ejecución del Plan y comiencen a notarse los efectos estructurales, el multiplicador crece y se hace muy heterogéneo entre los distintos planes, destacando especialmente los digitales y la inversión en I+D, con multiplicadores superiores a la media. Asimismo, conviene destacar que todos los proyectos tractores tienen efectos expansivos sobre la actividad”. Ante semejante sarta de afirmaciones vagas y superficiales, lo único que se me ocurre preguntar cuáles son los multiplicadores de cada programa y ya me encargaré de calcular la media y ver cuáles son los programas cuyo multiplicador es mayor o menor que la media. Tampoco me importaría que me aclarasen las razones por las cuales crecerá el multiplicador cuando “comiencen a notarse los efectos estructurales”.

Ignorancia atrevida

Todos sabemos que la sala de máquinas de Bruselas está bastante oxidada: sus ruedas giran con gran parsimonia y chirrían con estrépito, y los acuerdos que se alcanzan en las instituciones europeas tras mucho tira y afloja tienen un cariz más político que económico. Desde las principales capitales europeas, se está ya presionando a la Comisión para que dé pronto el visto bueno a los planes presentados por los Estados para acceder a los 750.000 millones aprobados en la cumbre del Consejo celebrada el 21 de julio de 2020 y puedan empezar a llegar, por fin, a su destino durante el segundo semestre de 2021.

Mi pronóstico es que los planes se van a aprobar, tras pedir quizá algunas aclaraciones y exigir algunas rectificaciones menores para cubrir el expediente, con independencia de la valoración técnica que les merezcan a los responsables de evaluarlos en el seno de la Comisión.

En el caso del Plan presentado por el gobierno de Sánchez, una evaluación estrictamente técnica resolvería devolver el proyecto a La Moncloa y exigir que se le enviara un documento conciso, libre de polvo y paja, donde se detallara, no sólo las cuantías totales del gasto planeado en cada uno de los programas, sino el plan preciso de actuaciones a realizar, y, sobre todo, se incluyera una evaluación cuantitativa de los impactos de cada uno de los programas sobre la producción, el valor añadido y el empleo en los principales sectores económicos, y sobre las principales variables macroeconómicas: PIB, empleo, tasa de paro, ingresos, gasto y déficit público.

Para eso sirven los modelos de equilibrio general aplicado que el gobierno Sánchez dice haber utilizado para evaluarlos: para informar con transparencia y para precisar cuantitativamente las consecuencias de las políticas públicas. En este caso, como tantas veces ha ocurrido a lo largo de este trágico 2020, nos topamos con la opacidad informativa del gobierno incapaz hasta de prever las consecuencias de sus propias acciones, siempre presto a esconder su incapacidad para gestionar las crisis tras una densa nube de palabrería seudotécnica.

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