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ANÁLISIS / PGE 2022 II: mayor presión fiscal, más gasto y menor déficit

El gobierno del socialista Pedro Sánchez planea apretar a base de bien las tuercas a las familias y empresas

Pedro Sánchez, calzando alpargatas en su despacho. TWITTER.

En mi artículo de la pasada semana expliqué, con cierto detalle, por qué las previsiones de crecimiento del gobierno para los próximos dos años incluidas en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2022 (PGE-2022) aprobado por el gobierno Sánchez el 13 de octubre son excesivamente optimistas. No, no son disparatadas, pero sí añaden un punto de crecimiento al PIB tanto en 2021 (6,5%) como en 2022 (7%) que no están justificados a tenor de las previsiones de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) ni de las proyecciones del Banco de España (BdE) para 2021-2023. Estamos ante un escenario macroeconómico sobre cuya relevancia arroja, además, serias dudas la revisión a la baja de la Contabilidad Nacional Trimestral (CNTR) realizada por el INE el 23 de septiembre que ha dejado el crecimiento del PIB en 1,06% en el segundo trimestre de 2021tras haber avanzado el Instituto un crecimiento de 2,8% el pasado julio. 

Como la evolución de la mayoría de las variables macroeconómicas, consumo privado, formación bruta de capital, empleo, paro, ingresos públicos y déficit, depende de la evolución del PIB, resulta difícil escapar a la conclusión de que las previsiones de estas variables incluidas en los PGE-2022 son también demasiado optimistas Como indicaba también en mi artículo, “resulta inadmisible que el escenario macroeconómico del gobierno no proporcione estimaciones de la magnitud del déficit y de la deuda pública en 2021 y 2022, y advertía de que vamos a seguir acumulando importantes déficits y más deuda en los próximos años”, para concluir que “con las dudas existentes sobre la firmeza de la recuperación quizá no sea el momento más oportuno para subir los impuestos, pero no es, desde luego, el momento para aumentar los gastos. Pero la intención del gobierno, como veremos en el próximo artículo, es aumentar ambos y seguir acumulando déficits y deuda”.

Este artículo está dedicado precisamente a examinar la evolución de los ingresos y los gastos del Estado, tal y como aparecen plasmados en el proyecto de PGE-2022. No voy a anticipar el resultado, pero sí quiero adelantarles que no andaba muy desencaminado en las advertencias y conclusiones que apuntaba la semana pasada.

Ingresos consolidados del Estado e ingresos tributarios

En esta sección vamos a examinar el presupuesto de ingresos prestando, lógicamente, especial atención a la evolución de la recaudación impositiva que supone 88,32% de todos los ingresos corrientes. Aquí examinaremos el presupuesto de ingresos consolidados del Estado, si bien cabe decir que su evolución apenas difiere de la recaudación impositiva total, esto es, de la recaudación del conjunto de las AA. PP. 

Cuadro 1. Presupuesto de ingresos consolidados del Estado, Organismos Autónomos, Seguridad Social y resto de organismos

(En millones de euros) Fuente: elaboración propia a partir del ‘Libro Amarillo’ del proyecto de PGE de 2022.

El Cuadro 1 muestra la evolución de los principales ingresos consolidados con que cuentan el Estado, los Organismos Autónomos, la Seguridad Social y los restantes organismos dependientes del Estado que por su naturaleza jurídica no forman parte de las AA. PP. Los recursos aparecen desglosados en Operaciones corrientes (I-V) y Operaciones de Capital (VI-VII). Las operaciones corrientes incluyen los ingresos del Estado obtenidos por I. Impuestos directos y Cotizaciones sociales, II. Impuestos indirectos, III. Tasas precios públicos y otros ingresos (III), IV. Transferencias corrientes y V. Ingresos Patrimoniales. Por su parte, las operaciones de capital incluyen los recursos provenientes de VI. Enajenaciones de bienes patrimoniales y VII, Transferencias de capital. En la primera columna del Cuadro 1 aparecen las cifras correspondientes a los PGE-2021, en la segunda las del proyecto de PGE-2022, y en la tercera y cuarta columnas la variación absoluta y porcentual, respectivamente, de las partidas para las que se dispone de información.

A la vista del Cuadro 1, el hecho más destacable es, sin duda, el fuerte aumento en la recaudación impositiva tanto en términos absolutos como porcentuales con relación a los PGE-2021. La recaudación prevista por Impuestos directos, cotizaciones sociales e impuestos indirectos aumenta en 28.507 millones, y las variaciones porcentuales que registran los tres impuestos son muy elevadas: los Impuestos directos crecen 10,88%, las Cotizaciones Sociales 9,55% y los Impuestos indirectos 11,55%. En conjunto, el aumento planeado de la recaudación por estos tres conceptos impositivos se sitúa en 10,43%, una cifra muy superior al crecimiento previsto del PIB real y de las rentas en 2022 que, por las consideraciones expuestas en mi artículo de la semana pasada, se situará en el entorno de 6% en el mejor de los casos, un punto menos que la cifra del gobierno en el escenario macroeconómico de los PGE-2022. El crecimiento de los ingresos por Operaciones corrientes es algo inferior, 9,55%, por la sorprendente reducción en Tasas, precios públicos y otros ingresos, en tanto que para el conjunto de Operaciones no financieras el crecimiento es bastante mayor, 12,73%, por el aumento en Transferencias de capital provenientes del fondo Nueva Generación UE (NG UE).

Estas cifras ponen de manifiesto que el gobierno Sánchez planea apretar a base de bien las tuercas a las familias y empresas, muchas de las cuales están saliendo a duras penas de la Recesión Epidémica, la más intensa de las registradas en la economía española desde el final de la Guerra Civil (1936-1939). Y aunque es cierto que una parte del incremento en la recaudación puede provenir del mero aumento del número de ocupados, de la recuperación de la actividad empresarial y de las bases impositivas engordadas por la inflación, si el PIB crece en torno a 6% en términos reales y el deflactor del PIB lo hace 1,8% no hay escapatoria: los impuestos van a crecer a un ritmo superior al PIB real y nominal y la presión fiscal que soporten los salarios, los costes laborales y los beneficios empresariales va a ser mayor. El gobierno podría aducir para justificar estas subidas impositivas que ha llegado el momento de reducir el insostenible déficit, pero la realidad es que, como vamos a comprobar en la próxima sección, una parte sustancial de las subidas impositivas van a destinarse a recortar el déficit sino a financiar el aumento del gasto público.

Gastos consolidados del Estado en los PGE-2022

El Cuadro 2 muestra el desglose de gastos consolidados del Estado en los PGE-2022. Al igual que en el cuadro de ingresos se distinguen Operaciones corrientes y Operaciones de capital. Las primeras incluyen I. Gastos de personal, II. Gastos en bienes y servicios, III. Gastos financieros y IV. Transferencias corrientes; y las segundas se desglosan en VI. Inversiones reales y VII. Transferencias de capital. Entre ambas agrupaciones se incrusta un último concepto de cuantía relativamente menor correspondiente al V. Fondo de contingencia. En las dos primeras columnas del cuadro figuran las cifras de los PGE-2021 y PGE-2022, y en las tercera y cuarta columnas las variaciones absolutas y porcentuales, respectivamente. Además, las filas presentan el desglose entre gastos con cargo al Presupuesto Nacional, a los que vamos a prestar más atención, y los financiados por el Plan de Recuperación Transformación y Resiliencia (PRTR) con transferencias provenientes del fondo Nueva Generación UE que dejan inalterado al déficit.

Cuadro 2. Presupuestos Generales del Estado consolidados. Estado de gastos

(En millones) Fuente: elaboración propia a partir del Libro Amarillo del proyecto de PGE 2022.

Como puede apreciarse en el Cuadro 2, si bien los gastos en dos de las operaciones más importantes, I. Gastos de personal y IV. Transferencias corrientes con cargo al Presupuesto Nacional, aumentan en 1.036 y 7.156 millones, respectivamente, a tasas que podemos calificar de moderadas, 3,37 y 2,36%, respectivamente, otras rúbricas lo hacen a ritmos mucho más elevados y bastante superiores al crecimiento del PIB real y nominal previsto en el escenario macroeconómico de los PGE-2022: II. Gastos corrientes en bienes y servicios aumenta en 1.257 millones a una tasa de 14,55%, y V. Inversiones reales y VI. Transferencias de capital se incrementan en 1.263 y 1.640 millones, respectivamente, a tasas de 15,26% y 16,74%, respectivamente. 

La única rúbrica en el Cuadro 2 que registra una caída apreciable son los gastos financieros que se reducen en 1.469 millones, a una tasa de -4,63%, si bien hay buenas razones para pensar que el gobierno peca también en este caso de exceso de optimismo. En primer lugar, porque ya se han sumado, según el Banco de España, 71.620 millones a la deuda entre diciembre de 2020 y julio de 2021, y todo indica que la deuda seguirá aumentando hasta diciembre de 2021. Y, en segundo lugar, porque se acerca el momento en que los Bancos Centrales van a recortar sus programas extraordinarios de compras de activos y se preparan para comenzar a normalizar los bajos tipos de interés vigentes. Incluso si los gastos financieros no aumentaran en 2022, como da por sentado el gobierno, resulta temerario no aprovechar las favorables circunstancias actuales para reducir los gastos y el déficit sin necesidad de subir los impuestos a las cada vez más empobrecidas clases medias golpeadas por la pandemia y la inflación.

En cuanto a la evolución prevista Cuadro 2 de la rúbrica IV. Transferencias corrientes con cargo al Presupuesto Nacional que aumenta en 7.156 millones, me gustaría hacer dos observaciones en relación con la credibilidad de algunas cifras y la preocupante orientación de la política económica que denotan. Como es bien sabido, el gobierno Sánchez anunció una subida de las Pensiones con complemento a mínimos (PCCM) y las Pensiones no contributivas (PNC) de 3% para el próximo año. Pues bien, el desglose que se presenta de las Transferencias corrientes del Estado (Libro Amarillo de los PGE-2022, Cuadro IV.2.3, pág. 267) permite constatar que las transferencias destinadas a complementos de pensiones mínimas son 7.075 millones, tanto en los PGE-2021 como en los PGE-2022, y las destinadas a PNC aumentan 0,76%, desde 2,751 millones en los PGE-2021 a 2.772 millones en los PGE-2022. En suma, las primeras se mantienen inalteradas y las segundas lo hacen tan sólo 0,76%. Todo parece indicar que las cifras correspondientes a estas rúbricas en el PGE-2022 no han incorporado la subida del 3% anunciada en PCCM y PNC, por lo que el aumento de estas transferencias estaría infravalorado en cerca de 300 millones.

Por otra parte, el precitado Cuadro IV.2.3 muestra que el Gobierno, en lugar de aprovechar la oportunidad de reducir las transferencias corrientes una vez contenida la emergencia del Covid-19, planea aumentarlas 2,3%, de 136.586 a 139.366 millones. La oportunidad de reducirlas se presenta por las reducciones que registran la aportación del Estado para financiar el Servicio Estatal Público de Empleo (SEPE) que pasa de 4.467 millones en 2021 a 672 millones en 2022, y de la dotación adicional del Estado a las CC. AA. que se reduce de 13.486 a 7.004 millones. En total, la reducción de transferencias por ambos conceptos asciende a 10.277 millones, una cantidad que bien podrían haberse dedicado a reducir el déficit en lugar de absorber esos recursos aumentando otras transferencias. En efecto, entre los aumentos absolutos de transferencias del Estado más destacados cabe citar las siguientes: 4.467 millones en apoyo a la Seguridad Social, 1.778 millones para financiar las Comunidades Autónomas (CC.AA.) de régimen común y 2.184 millones para financiar las Entidades Locales (EE. LL.), y 549 millones a dependencia. Sólo el aumento en estas cuatro partidas asciende a 8.978 millones.

En suma, el análisis del presupuesto de gastos en los PGE 2022 suscita algunas dudas en relación con la cuantía prevista de gastos financieros y dotaciones para cubrir la subida de 3% de las PCCM y PNC, y permite constatar que el gobierno desaprovecha la oportunidad que le brinda la reducción de las transferencias del Estado al SEPE y las CC. AA., como consecuencia de la mejora en la situación sanitaria y económica, para recortar las transferencias totales. Y es que si la Seguridad Social necesita más transferencias del Estado en 2022, ¿se deberían haber subido las pensiones igual o más que el IPC cuando hay más de 3,5 millones de parados? O si las cuentas públicas presentan un déficit todavía muy elevado y el Estado tiene que hacer frente en el futuro a la ingente deuda acumulada, ¿es 2022 el momento de aumentar la financiación de las CC.AA. de régimen común y las EE. LL. y la dotación para dependencia? 

Al menor gasto que podría haber resultado de la reducción en la cuantía de algunas transferencias, el gobierno podría haber sumado el menor aumento de los gastos en gastos en personal, bienes y servicios, inversiones reales y transferencias de capital en caso de haber limitado su ritmo al del deflactor del PIB (DIPIB) en el escenario macroeconómico de los PGE-2022: 1,8%. La reducción potencial del gasto en personal, bienes y servicios, transferencias corrientes, inversiones reales y transferencias de capital podría alcanzar 14.344 millones, y si sumamos a esta cantidad la reducción en los intereses de la deuda prevista por el gobierno, 1.469 millones, llegamos a la conclusión de que el gasto podría ser 15.783 millones inferior al planeado. O, dicho de otro modo, el déficit podría haberse reducido en 15.783 millones sin aumentar la recaudación impositiva, y bastaría aproximadamente con aumentar la recaudación impositiva en 12.724 (=28.507-15.783) millones para conseguir la reducción del déficit prevista en los PGE-2022. Constituye, además, una práctica bastante recomendable abordar la reducción del déficit actuando sobre las variables realmente controladas por el Estado, a saber, los gastos, en lugar de hacerlo en base a las previsiones siempre inciertas de los ingresos impositivos, especialmente cuando el gobierno parte de unas previsiones de crecimiento del PIB en 2022 excesivamente optimistas.

Otra política fiscal es posible

Los PGE-2022 prevén reducir la Necesidad de Financiación (NF) o déficit público del Estado, pero van a impulsar también aumentos del gasto público menos moderados de lo que podría parecer a primera vista. La diferencia entre los ingresos (361.010 millones en el Cuadro 1) y gastos (427.012 millones en el Cuadro 2) consolidados del Estado por Operaciones no financieras en 2022 arroja una NF de 66.002 millones en 2022 frente a 96.266 millones en 2021. Al mismo resultado se llega deduciendo de los gastos del Estado con cargo al Presupuesto Nacional (400.657 millones en el Cuadro 2), los ingresos del Estado 361.010 netos de las transferencias procedentes del fondo NG UE, cifradas en el Libro Amarillo de los PGE-2022 (véase, pág. 49) en 26.355 millones (66.002=400.657-334.655).

 Ahora bien, existe otra alternativa menos distorsionadora de reducir el déficit público en la cuantía prevista en los PGE-2022: consiste en contener el aumento del gasto consolidado del Estado en personal, bienes y servicios, transferencias corrientes, inversiones reales y transferencias de capital para reducir el gasto por Operaciones no financieras en 15.783 millones y completar esa política de contención del gasto aumentando la recaudación por impuestos directos e indirectos y cotizaciones en 12.724 millones (12.724=28.507-15.783), en lugar de los 28.507 millones. La pregunta que cabe plantearse ante este dilema es cuál de estas dos opciones de políticas económica resulta más deseable: recaudar 15.783 millones adicionales en impuestos como pretende el gobierno Sánchez para aumentar el gasto público, o dejar esos recursos en manos de las familias y las empresas para que sean éstas quienes impulsen la economía consumiendo e invirtiendo.

Albergo serias dudas de que engrosar el tamaño del ineficiente Sector Público en España para contentar a empleados públicos y pensionistas, aumentar las compras de bienes y servicios de las AA. PP., realizar más inversiones públicas y transferencias de capital (a empresas del sector público) y dotar de más recursos a las CC. AA. y EE. LL., sea la fórmula más apropiada para alcanzar una asignación de recursos más eficiente en la economía española, para impulsar el crecimiento del PIB y, sobre todo, para crear puestos de trabajo de los que estamos tan necesitados. De lo que si estoy plenamente convencido es de que el gobierno confía en que el aumento del gasto público favorece a algunos colectivos que pueden jugar un papel en las próximas elecciones generales que Sánchez podría convocar en el segundo semestre de 2022 o el primer semestre de 2023.

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