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ANÁLISIS / Precio de la electricidad y políticas gubernamentales en España III

La estructura de generación eléctrica en España es ineficiente y el mercado difiere del modelo competitivo

El precio de la electricidad sigue siendo uno de los graves problemas de España.

De las seis preguntas que formulé en el primer artículo (“Precio de la electricidad y políticas gubernamentales en España I”) de esta miniserie, publicado en este diario el 9 de abril, contesté las dos primeras preguntas (¿cuándo y cuánto subieron los precios de la electricidad en 2021?, y ¿resultaron eficaces las medidas adoptadas por el gobierno de España en septiembre de 2021 para mitigar la escalada de precios antes de producirse la invasión de Ucrania?) en ese artículo. Las respuestas a las dos preguntas siguientes (¿cuáles fueron las principales causas del aumento de los precios de la energía eléctrica en 2021 hasta la invasión de Ucrania?, y ¿cuál ha sido el impacto de la invasión de Ucrania en los precios de la energía?) aparecieron en la secuela publicada (“Precio de la electricidad y políticas gubernamentales en España II”) una semana después. Quedaba pendiente el compromiso de responder la quinta y sexta de las preguntas formuladas:

  • ¿Serán eficaces las medidas adoptadas por el gobierno el 29 de marzo de 2022? 
  • Suponiendo que la UE acepte la propuesta de los gobiernos de España y Portugal de fijar un precio máximo de 30€ MWh para el gas natural, ¿qué efectos tendrá sobre el precio de la electricidad?

Tras la reunión mantenida por Ribera, vicepresidenta tercera y ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico del gobierno de España, con Vestager, comisaria de Competencia de la UE, en Bruselas el 26 de abril, estamos en condiciones de contestar con cierto rigor las dos preguntas pendientes, si bien conocemos pocos detalles del acuerdo alcanzado. La oficina de la Comisaría no ha emitido comunicado oficial alguno, si bien un portavoz (no identificado) manifestó a la agencia Reuters que “la reunión permitió alcanzar un acuerdo de principio con las autoridades españolas y portuguesas que les permitirá adoptar medidas proporcionales y transitorias para afrontar el nivel del precio de la electricidad”. El portavoz no identificado de la Comisión no proporcionó más detalles sobre lo tratado y acordado en la reunión, y se limitó a observar que “el trabajo técnico continuaría”.  Nadie sabe cuándo ni dónde.

Resulta incluso más sorprendente que la vicepresidenta Ribera, tras alcanzar un acuerdo que algún diario calificó de histórico, no haya comparecido ante los medios para informar sobre lo tratado y acordado en la reunión mantenida en Bruselas, ni pueda siquiera encontrarse una sola nota de prensa sobre el tema en el portal del Ministerio de Transición Ecológica o en el portal de Presidencia del Gobierno de España.  Un silencio que da a entender que el día 26 no ocurrió nada que merezca un comunicado del gobierno español para aclarar la dramática situación en que nos encontramos millones de clientes de las compañías eléctricas. ¿Necesitará todavía más tiempo una ministra cuyas competencias profesionales no parecen ser las más idóneas para comprender y afrontar una crisis de esta envergadura?

Según las informaciones publicadas en varios medios de comunicación, el precio del gas empleado para producir electricidad en las centrales de ciclo combinado se fijará inicialmente en 40 euros por megawatio hora (€/MWh) si bien el precio medio durante el año en que se mantenga en vigor la excepcionalidad ibérica será de 50 €/MWh. En resumen, el gobierno de España ha aceptado finalmente un acuerdo que fija el precio del gas natural (GN) 66,7% por encima de los 30€ MWh propuestos por España y Portugal. Nadie conoce, por el momento, cómo se implementará la medida ni quién soportará los costes, algo verdaderamente sorprendente habida cuenta de que el gobierno presentó su propuesta en Bruselas tras el consejo de ministros celebrado el 29 de marzo, y la ministra Ribera ha dispuesto de todo un mes para presentar el plan de actuación en cuanto alcanzar la luz verde en Bruselas. Nada bueno dice de la competencia profesional de la ministra para atajar una crisis que amenaza con arruinarnos a consumidores y empresas.

La guerra de Ucrania como chivo expiatorio

El Real Decreto-ley 6/2022 de 29 de marzo recogía el paquete de medidas urgentes aprobadas por el Consejo de Ministros “en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra de Ucrania”, cuya tramitación como proyecto de Ley fue aprobada en el Congreso el 28 de abril con el respaldo de socios tan fiables cono Bildu, los herederos de la banda terrorista ETA, y la CUP, una formación política cuyo objetivo declarado al presentarse a las elecciones generales en 2019 era simple y llanamente “impedir la gobernabilidad del Estado”. A sacar adelante sus políticas con tan bochornosos apoyos, el presidente del gobierno lo ha calificado de victoria de una “política sana”. A los indultos concedidos a los líderes del golpe de Estado perpetrado el 27-O de 2017 y a las negociaciones con Bildu para excarcelar a los terroristas de ETA, hay que sumar ahora el cambio a última hora del reglamento del Congreso para permitir a los proetarras y las ‘cuperas’ formar parte de la Comisión de secretos oficiales del Congreso. Bochornoso sería un calificativo excesivamente suave para calificar la última indecencia del presidente del gobierno de España y su contaminado partido. 

Pero no nos dejemos distraer por los fuegos de artificio de La Moncloa. El principal objetivo del Plan Nacional que defendió  el ministro Bolaños en el Congreso el 28 de abril es supuestamente “proteger y ayudar a los españoles frente al impacto de una guerra en las puertas de la Unión Europea”. El primer bloque contempla una serie de medidas “en el ámbito energético” entre las que destacan las siguientes: el mantenimiento de la reducción de la fiscalidad energética aprobada el 14 de septiembre de 2021; la reducción de los peajes eléctricos a empresas industriales; “ayudas directas a empresas gasintensivas”; la extensión del bono eléctrico de 600.000 a 1.900.000 familias y el aumento del 15% del ingreso mínimo vital; etc. Pero las dos medidas estrella del Plan que entró en vigor el 30 de marzo son el descuento de 20 céntimos en el precio de los carburantes del que las distribuidoras pueden reclamar a Hacienda el reembolso de 15 céntimos, y la introducción de un tope de 30 €/MWh al precio del gas natural (GN) empleado en algunas centrales térmicas para rebajar el precio de la electricidad.

En mis dos artículos anteriores espero haber aclarado los siguientes aspectos de la crisis energética:

  • Primero, la crisis energética y el aumento del precio de la electricidad en particular se iniciaron casi un año antes de que se produjera la invasión de Ucrania el 24 de febrero de 2022 y cobraron gran intensidad en el segundo semestre de 2021 tras la reforma en la facturación del servicio eléctrico implantada el 1 de junio de 2021. 
  • Segundo: las medidas fiscales adoptadas por el gobierno en septiembre de 2021 no detuvieron la escalada del precio de la electricidad ni de la factura eléctrica en los últimos meses del año y primeras semanas de 2022. Las reducciones impositivas lograron mitigar algo el formidable aumento de la factura, pero no rebajar el coste de la energía. Conviene, además, tener presente que el coste del bono social eléctrico puesto en marcha por el Gobierno para ayudar a los consumidores más vulnerables no corre a cuenta de los presupuestos del Estado, sino que se repercute al resto de clientes de las compañías eléctricas de referencia que ven infladas por este concepto sus facturas. El aumento del número de perceptores del bono aprobado el 29 de marzo de 2022 elevará aún más el importe de las facturas de los clientes que no pueden acceder al bono social.
  • Tercero: el espectacular aumento del precio de la electricidad en España y Portugal en 2021 y comienzos de 2022 fue inducido por el aumento del precio del GN y los permisos de emisión de gases de la UE. En el caso del GN, las instituciones europeas y el gobierno de España no emplearon a fondo su músculo económico y diplomático para asegurar los suministros de GN a Centroeuropa y España procedentes de Rusia y Argelia, a través de los gasoductos de Ucrania y Marruecos, sino que lograron con sus desacertadas iniciativas diplomáticas y pasividad recortarlos de manera apreciable en 2021. En cuanto al aumento del precio de los permisos de emisión de gases en 2021, toda la responsabilidad recae sobre la aceleración del proceso de transición ecológica impulsada por las instituciones europeas con el apoyo entusiasta del gobierno de España.
  • Cuarto: la invasión de Ucrania añadió leña al fuego y provocó subidas transitorias en los precios del GN y otros combustibles a finales de febrero y comienzos de marzo, pero como puede observarse en el Gráfico 1 los precios del GN a partir de mediados de marzo se estabilizaron en torno a los 100 €/MWh, su valor medio entre octubre de 2021 y abril de 2022. No hay ninguna duda de que la crisis energética precedió en muchos meses a la invasión de Ucrania, si bien es cierto que la prolongación de la guerra podría llevar a Rusia a cortar el suministro de GN a Alemania, lo que dispararía el precio aún más el precio del GN en los próximos meses y abocaría a la UE en su conjunto a una nueva recesión económica.

Gráfico 1. Precio del GN en el mercado TTF holandés desde octubre 2021 a abril 2022

Fuente: Trading Economics.

Los aumentos en el precio del barril de petróleo Brent no han afectado de forma tan intensa a la generación de energía eléctrica, pero sí a otros sectores vitales de la economía como el transporte de mercancías y los desplazamientos de las familias. El precio del barril Brent aumentó 42,3% entre el 1 de enero y el 14 de septiembre de 2021, sin que el gobierno adoptara medida alguna para paliar el incremento de costes que estaban padeciendo los sectores más afectados por las subidas de precios de los carburantes en España. Desde el 14 de septiembre de 2021 al 14 de febrero de 2022, esto es, diez días antes de iniciarse la invasión de Ucrania, el precio del barril Brent aumentó 31,7%, completando una subida de 87,3% desde principios de enero de 2021. El gobierno siguió sin adoptar medida alguna que mitigara los efectos de la subida de precios del petróleo, y no fue hasta el 29 de marzo cuando el gobierno Sánchez decidió asumir 15 céntimos del precio en los surtidores para «proteger y ayudar a los españoles frente al impacto de una guerra en las puertas de la Unión Europea”, según manifestó el ministro Bolaños en el Congreso.

Gráfico 2. Precio del barril de petróleo Brent en $/barril 2021-2022

Fuente: Trading Economics.

Gráfico 3. Precio de la gasolina  y gasóleo diesel en España 2002-2022

Fuente: Europa Press Data (EPD).

La realidad es que el precio del barril había aumentado ya 112,5% desde enero de 2021 cuando el gobierno Sánchez adoptó las primeras medidas y por mucho se empeñe en achacar la crisis energética a la guerra en Ucrania, lo cierto es que el 80% de ese aumento se produjo en 2021 y las primeras semanas de 2022, antes de iniciarse la invasión, y que esas subidas se trasladaron a los precios de la gasolina y el gasóleo como puede perfectamente observarse en el Gráfico 3. Deje de engañar a los españoles, ministro Bolaños, culpando a la guerra de la inacción del gobierno de España hasta el 29 de marzo de 2022, porque el precio de los carburantes llevaba meses al alza y su gobierno estaba haciendo un gran negocio recaudando más y más a medida que el alza del precio de la materia prima  inflaba las bases impositivas. Incluso restando el descuento de 15 céntimos acordado el 29 de marzo, el gobierno ingresaba 17 céntimos más por litro de gasolina que a principios de 2021. ¡Vaya forma de proteger y ayudar a los españoles!

Precio del GN y precio de generación de electricidad

La segunda medida estrella del paquete de medidas urgentes aprobado el 29 de marzo es la imposición de un tope al precio del GN empleado para generar energía eléctrica. Como puede apreciarse en el Gráfico 4, el precio en el mercado ibérico del gas (MIBGAS) registró una fortísima subida en 2021 pasando de 22,14 €/MWh el 26 de abril a 172,12 el 22 de diciembre. Y aunque la invasión de Ucrania produjo un nuevo pico, los precios a finales de abril son incluso más bajos que los registrados en noviembre y diciembre de 2021.

La escalada en los precios del GN en 2021 y comienzos de 2022 queda perfectamente reflejada en la evolución del precio de generación de electricidad en el Gráfico 5 donde se puede comprobar el alza que registró este último durante 2021. El precio fluctuó a partir de octubre en torno a 200 €/MWh y si bien registró como el GN en el Gráfico 4 un pico importante tras la invasión de Ucrania, la subida se recondujo también con prontitud y el precio volvió a estabilizarse en torno 200 €/MWh. No resulta posible achacar la subida de precios de generación a la invasión de Ucrania, como también ha hecho el gobierno Sánchez. Así que tampoco en este caso el aumento de los precios del gas en España puede atribuirse a la guerra de Ucrania, como ha hecho el gobierno.

El principal problema que plantea la implementación del acuerdo alcanzado por Vestager, Comisaria de la Competencia de la UE, y Ribera, vicepresidenta del gobierno de España, el 26 de marzo en Bruselas es bastante sencillo de comprender: si se fija en 50 €/MWh el precio del GN para calcular el precio de generación de las centrales térmicas que emplean este combustible, estas centrales tendrán que recibir ayudas para compensar que el precio del GN excede 50 €/MWh. A falta de conocer los detalles técnicos de la medida sólo podemos hacer una estimación aproximada del impacto que tendrá la medida sobre el precio de generación de electricidad y las compensaciones requeridas para poder implementarlo. 

Gráfico 4. Precio del gas en el mercado ibérico (MIBGAS) abril 2021 a abril de 2022

Fuente: MIBGAS.

Para ello, he utilizado como punto de referencia los precios del GN y generación eléctrica que proporcionan los Gráficos 4 y 5 en los dos últimos días de agosto de 2021, cuando el precio del GN en España era aproximadamente 50 €/MWh y el precio medio de generación de 127,5 €/MWh. Esos gráficos nos permiten constatar también que el precio del GN se situaba en torno a 85 €/MWh y el precio de generación sobre 225 €/MWh a finales de abril de 2022. Por tanto, si las centrales eléctricas que utilizan GN ofrecieran la electricidad generada a 127,5 €/MWh en lugar de a 225 €/MWh, su precio actual, estas centrales necesitarían recibir una compensación de 97,5 €/MWh (=225  €/MWh – 127,5 €/MWh ) para cubrir el déficit de ingresos. Esta cifra multiplicada por la energía generada por estas centrales proporcionaría la cuantía total de las compensaciones a recibir para cubrir el déficit de ingresos. 

Gráfico 5. Precio de generación en el mercado ibérico de electricidad en 2021-2022

Fuente: OMIE

En el Gráfico 6 se muestran las cantidades de energía generada por los distintos tipos de centrales en 2021 expresadas en gigawatios hora (GWh). Las centrales de ciclo combinado produjeron 37.581 GWh y las centrales de cogeneración 26.036 GWh. Suponiendo que todas estas centrales recibieran una compensación de 95 €/MWh, la cuantía total de las ayudas necesarias ascendería a 5.077,0 millones. Naturalmente, la estimación podría variar dependiendo de los precios empleados para calcular el diferencial y los cambios en la estructura de generación que alteren la participación de las centrales que utilizan GN como materia prima.

Gráfico 6. Energía eléctrica producida por tipo de central eléctrica en 2021

Fuente: Red Eléctrica Española.

La última cuestión pendiente de aclarar es determinar de dónde saldrán las compensaciones para las centrales que emplean GN y tienen que ofrecer la electricidad generada como si el precio del GN fuera de 50 €/MWh en lugar del precio de mercado. El gobierno ha descartado tanto incurrir en un déficit tarifario como cubrirlo con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, así que la compensación tendrá que salir de los ingresos del resto de centrales eléctricas. Se sigue de ello que el propósito de esta medida no es tanto abaratar la electricidad cuanto elevar el precio de la electricidad para los clientes acogidos el mercado libre a fin de compensar la bajada del precio a los clientes bajo el mercado regulado (PVPC) cuyos precios, al fluctuar con los precios de generación han registrado desorbitados aumentos en 2021 y 2022, tal y como puede apreciarse en el Gráfico 7, alcanzaron cotas insoportables en 2021 a resultas de las fuertes subidas de los precios del GN y los permisos de emisión de gases. 

Gráfico 7. Precio PVPC desde el 1 de junio de 2021

Fuente: e.SIOS, Red Eléctrica Española.

Como en el caso del bono social eléctrico, el gobierno pretende ahora imponer un precio artificialmente bajo a la generación de electricidad para reducir el precio de la tarifa PVPC y trasladar el coste a los clientes de las compañías eléctricas acogidos al mercado libre. En principio, los beneficios de las grandes compañías eléctricas sólo se verán recortados a corto plazo en la medida en que las empresas no logren trasladar a sus clientes el importe total de las compensaciones requeridas. Ésta es la principal razón por la que las grandes eléctricas se oponen al plan del gobierno ya que podrían ver recortados sus beneficios en 2022-2023 y frustrar su política de cargar precios desorbitados a los clientes con tarifa PVPC para obligarlos a pasarse al mercado libre.

Siempre llega tarde

Las medidas adoptadas por el gobierno el 29 de marzo de 2022 han llegado siendo generosos con al menos seis meses de retraso porque las subidas de los precios del GN y el petróleo se iniciaron a finales del primer trimestre de 2021. La reforma tarifaria que entró en vigor el 1 de junio de 2021 agravó las subidas del precio de la energía eléctrica, y la reducción de impuestos aprobada el 14 de septiembre de 2021 sólo permitió mitigar algo el fuerte aumento del coste de la energía eléctrica. Del bono social eléctrico, mejor no hablar, porque el coste del programa recae íntegramente sobre los restantes clientes de las compañías eléctricas.

En cuanto a la reducción de 15 céntimos del precio de los carburantes sólo podemos decir que, como la reducción de los impuestos a la electricidad, ha servido para aliviar un poco el aumento del gasto que soportan transportistas y familias al llenar los depósitos de sus vehículos. Dos cuestiones conviene no perder de vista al valorar el gesto del gobierno. Primera, el Estado se ha estado beneficiando durante más de un año del aumento sostenido en los precios de la materia prima que inflaba las bases impositivas y la recaudación y colocaba a muchas empresas al borde del abismo. Segunda, la reducción de 15 céntimos asumida por el Estado podría haber sido mucho más generosa sin reducir la recaudación del Estado. 

Por último, la medida para desligar el precio de generación de la electricidad del precio del gas empleado para producirla va a exigir una compensación que las compañías eléctricas van a tratar de traspasar a los clientes acogidos al mercado libre. No obstante, la medida puede mermar a corto plazo los enormes beneficios obtenidos por las centrales cuyos costes no se vieron afectados por los aumentos de los precios del GN y los permisos de emisión de gases en 2021. 

Al gobierno que ejerce sus funciones desde el 1 de junio de 2018, la crisis le ha pillado como la irrupción del Covid-19 a comienzos de 2020 por ‘sorpresa’, y ahora trata de escurrir las responsabilidades achacando lo ocurrido en 2021 y comienzos de 2022 a la guerra de Ucrania. Ni el presidente ni la ministra del ramo ni la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia, de la que el marido de la ministra (Bacigalupo) es consejero, se han enterado todavía de que la estructura de generación eléctrica es ineficiente y el mercado difiere del modelo competitivo en el que la condición precio igual a coste marginal asegura una asignación eficiente de recursos.

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