ANÁLISIS / Pensiones y populismo democrático

El artículo de la semana pasada exploraba la íntima relación existente entre deuda pública y populismo democrático que definía implícitamente como la inclinación sostenida de los gobiernos a financiar el gasto y las transferencias corrientes pidiendo dinero prestado y dejando en herencia a las generaciones venideras una deuda que reduce su bienestar y lastra la capacidad de maniobra de los gobiernos para afrontar las recesiones y crisis financieras futuras. En el caso de España, el asunto viene de lejos y como el lector pudo constatar se trata de una inclinación casi irresistible de todos los gobiernos, con independencia de su ideología y declaraciones programáticas, que siempre han encontrado alguna buena excusa para no cuadrar las cuentas de las AA. PP.  incluso en períodos de bonanza económica. Reducir el gasto sin reducir los servicios prestados y subir los impuestos son tareas ingratas y que con frecuencia sobrepasan la capacidad organizativa de los políticos de turno y las inercias burocráticas y sindicales que atenazan la función pública. 

El artículo de esta semana está dedicado a explorar esa relación entre deuda y populismo democrático en el caso específico del gasto pensiones que constituyen, junto con las prestaciones contributivas a los desempleados, las partidas de gasto en transferencias no en especie más importantes de las Administraciones Públicas (AA. PP.) en España. Hace unos meses, el gobierno presidido por Sánchez, con el ministro Escrivá al frente del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, aprobó la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones que supuso de facto la eliminación de los mecanismos diseñados por el gobierno de Rajoy en 2013 para adecuar las prestaciones a la situación económica y a la disminución del tiempo cotizado en relación con la esperanza de vida. 

Con la reforma de 2021, las pensiones vuelven a revalorizarse con el IPC, independientemente de la situación presupuestaria del sistema, y la pensión inicial en el momento de la jubilación se desvincula de la esperanza de vida, quedando el sistema sin ninguno de los anclajes introducidos por Rajoy para amortiguar los efectos de las recesiones o procesos inflacionistas, así como la evolución de otras variables económicas (la ratio cotizantes/pensionistas) y demográficas (envejecimiento y aumento de la esperanza de vida). En el Informe Anual 2021 del Banco España, se calcula que los cambios normativos sumandos al envejecimiento de la población podrían elevar el peso de las pensiones sobre el PIB entre 4,1 y 4,3 puntos porcentuales del PIB hasta 2050. ¿Se sigue de ello que el sistema es insostenible? No, naturalmente que no:  lo que quiere decir es que para poder pagar las pensiones el gobierno tendrá que aumentar la recaudación impositiva bastante más que el PIB en las próximas décadas.

La deuda del sistema

Que la Seguridad Social presenta algunas dificultades presupuestarias importantes resulta innegable. Como se muestra en el Gráfico 1, el sistema ha venido registrando déficits continuados desde 2010 hasta 2021, incluidos los años en que la economía española se recuperaba de la Gran Recesión. En 2020, el déficit alcanzó 29.344 millones y si bien en 2021 la cifra se ha reducido a 12.325, esta circunstancia se explica por las mucho más elevadas transferencias corrientes recibidas de otras AA. PP. en 2020, 37.960 millones, y en 2021, 40.672 millones. Se puede aducir que algunos gastos de la SS (como las pensiones contributivas) requieren compensaciones del Estado, pero a pesar de todo, a cualquier gestor le preocuparía que los déficits acumulados desde 2010 asciendan a 157.750 millones. Caminar con los ojos vendados es la fórmula más segura para despeñarse antes o después por el precipicio. 

Gráfico 1. Capacidad o Necesidad de financiación de la Seguridad Social

Fuente: elaboración propia. Contabilidad Nacional, Fondos de la Seguridad Social. Operaciones no financieras. IGAE.

La evolución de la deuda atribuida por el Banco de España (BdE) a la SS según el protocolo de déficit excesivo (PDE) aparece en el Gráfico 2. Como puede observarse, la deuda que se había mantenido bastante estable desde diciembre de 1998, 18.523,52 millones, hasta junio de 2017, 17.172,83 millones, inició un rápido ascenso pasando a 34.888,05 en junio de 2018 y a 99.184,71 en abril de 2022. La explicación tanto de esta aparente estabilidad de la deuda hasta 2017 como del brusco cambio en la tendencia desde entonces se explican porque el Fondo de Reserva de las pensiones creado en los años de bonanza había quedado prácticamente seco por las sucesivas retiradas que habían venido produciéndose.

Gráfico 2. Deuda de la Seguridad Social

Fuente: elaboración propia. Indicadores de las Administraciones Públicas. Banco de España.

Las cuantías retiradas del Fondo de Reserva hasta diciembre de 2020 aparecen en el Gráfico 3. Agrupándolas por años, se obtienen los siguientes resultados: 7.003 millones en 2012; 11.720 millones en 2013; 15.300 millones en 2014; 13.250 millones en 2015; 20.136 millones en 2016;13.000 millones en 2017; 3.000 millones en 2018; y 2.900 millones en 2019. En total, las retiradas del Fondo de Reserva entre 2012 y 2019 ascienden a 86.309 millones de los que 80.409 fueron dispuestos durante los 6 años y medio que Rajoy estuvo al frente del gobierno y tan sólo 5.900 millones ya con Sánchez en La Moncloa. Obsérvese que, al sumar al total de la cantidad retirada del Fondo de Reserva, 86.309 millones, la deuda acumulada por la SS entre diciembre de 2010 y diciembre de 2020, 68.186,64 millones (= 85.355,19 – 17.168,55 millones), se obtiene 154.495,64 millones una cifra bastante mayor que los déficits acumulados por el sistema de la SS desde 2010 hasta 2020 según el IGAE: 145.425 millones.

Gráfico 3. Disposiciones del Fondo de Reserva de la Seguridad Social 2012-2020

Fuente: elaboración propia. Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Informe a Las Cortes Generales. Evolución, actuaciones en 2020 y situación a 31 de diciembre de 2020, pp. 14-16.

Prestaciones y cotizaciones

A la vista de estas cifras, cualquier economista que no esté cegado por sus inclinaciones ideológicas tiene que reconocer que el sistema de la SS en España viene registrando dificultades de financiación desde 2010 y que la situación actual, pese a la recuperación del número de cotizantes en los últimos meses, es incluso más delicada que cuando empezó a incurrir en déficits en 2010, puesto que los próximos gobiernos no van a contar con un Fondo de Reserva del que echar mano para financiar la creciente factura de las pensiones en los próximos años. El Gráfico 4 muestra la evolución de las prestaciones sociales no en especie de la SS 

En los últimos años, las cotizaciones sociales (CS) constituyen la principal fuente de financiación de la SS, seguida muy de lejos de las Transferencias recibidas de otras AA. PP. Por otra parte, las Transferencias distintas de las transferencias en especie constituyen la principal partida de gasto corriente del sistema. Pues bien, como el lector puede apreciar en el Gráfico 4, las transferencias de la SS (línea roja) se situaron a partir de 2010 por encima de las CS totales (línea azul) aportadas por empleadores, empleados y las propias AA. PP. La brecha alcanzó un máximo cuando el mercado laboral tocó fondo en 2013, y aunque se fue cerrando hasta 2019, volvió a abrirse con la crisis pandémica y alcanzó 38.242 millones (= 200.268 – 162.026 millones) en 2021, una cifra muy similar a la de 2013.  Seguimos, por tanto, en una situación no mucho mejor de la que nos encontrábamos al final de la Gran Recesión en 2013.

Gráfico 4. Prestaciones no en especie y cotizaciones sociales de la SS 1995-2021

Fuente: elaboración propia. Contabilidad Nacional, Fondos de la Seguridad Social. Operaciones no financieras. IGAE.

En cuanto a la evolución de los ingresos por cotizaciones sociales, el asunto tiene poco misterio. La evolución del número de cotizantes y de las bases de cotización a las que se aplican los tipos de cotización que fija el gobierno determinan la recaudación del sistema. A igualdad de bases y tipos, una caída del número de afiliados reduce la recaudación y a igualdad de afiliados la subida del tope mínimo o máximo de la base o el aumento de tipos aumenta la recaudación. El Gráfico 5 presenta la evolución del número del número total de afiliados (línea roja), afiliados al Régimen General (línea azul) y trabajadores autónomos (línea verde). Las cifras incluidas en el Gráfico 5 permiten extraer varias conclusiones. 

• Primera, el gran período de creación de empleo y aumento de la afiliación se produjo entre 1995 y mediados de 2007 y ese fue también el período en que la recaudación por cotizaciones (línea azul) en el Gráfico 3 superó las prestaciones no en especie del sistema.
• Segunda, las cifras de afiliación incluidas en el Gráfico 5 muestran que los niveles de afiliación no volvieron a alcanzar los niveles previos al inicio de la Gran Recesión hasta mediados de 2019 y, hasta comienzos de 2022 si tenemos en cuenta la crisis pandémica, por lo que los aumentos en la recaudación durante este período sólo cabe explicarlos por aumentos en los salarios nominales, ampliación de las bases de cotización o aumentos de los tipos de las cotizaciones. Durante estos años, el Gráfico 3 muestra que la brecha entre prestaciones y cotizaciones se amplió hasta 2013 y se redujo a partir de entonces por la recuperación de la afiliación hasta finales de 2019.
• Tercera, aunque el número de afiliados ha crecido a partir de junio de 2020 y ha alcanzado máximos históricos desde finales de 2021, la brecha entre prestaciones y cotizaciones en el Gráfico 4 es prácticamente igual a la de 2013. Por tanto, ni el aumento en afiliación ni la presión impositiva sobre la contratación del trabajo han logrado cerrar la brecha abierta durante la Gran Recesión entre transferencias de la SS e ingresos por cotizaciones. 

Gráfico 5. Afiliados a la SS 1996-2022

Fuente: elaboración propia. Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones.

Optimismo infundado

En unas declaraciones realizadas a mediados de junio, el ministro Escrivá apuntaba que “el dinamismo del mes de junio está siendo excepcional, mucho más intenso de lo habitual, incluso si se compara con otros meses muy buenos para el empleo”, y concluía eufórico que  el mes se cerraría “superando los 20,4 millones de afiliados”, un nuevo máximo histórico. Nada más hacerse públicos los resultados de afiliación y paro al finalizar el mes de junio, Sánchez se apresuró a decir que “hoy hemos conocido unos datos sencillamente formidables” que él mismo resumió en estos términos: “en este mes de junio han sido 115.000 afiliados más a la Seguridad Social, 42.000 parados menos, un 44% de contratos indefinidos. Tenemos más de 740.000 afiliados a la Seguridad Social con contratos indefinidos que antes de la pandemia”. 

Pasando por alto la sintaxis de la primera frase de la cita anterior y comprendiendo la perentoria necesidad del presidente y el ministro de insuflar ánimos a una sociedad zarandeada por la inflación y lastrada por una deuda ingente, lo cierto es que el mes de junio ha acabado con 20.094.348 afiliados, una cifra muy alejada de los 20,4 millones anticipada por Escrivá y bastante inferior incluso a los 20.173.603 afiliados que había en el sistema el 31 de mayo. El presidente quizá insistirá en que el número medio de afiliados de la serie desestacionalizada, 20.102.307, en junio es la cifra fetén, pero incluso si lo fuera tiene pocos motivos para sacar pecho, porque la cifra de afiliados ha disminuido desde el 31 de mayo al 30 de junio, una clara indicación de que la afiliación no está aumentando de manera estable. Y no olvidemos que, además, esa cifra contabiliza como afiliados a la SS a los trabajadores en ERTEs y a los parados que reciben prestaciones contributivas y la Administración cubre sus cotizaciones por contingencias comunes.

Así que si los lectores quieren hacerse una idea de cómo está la SS a primeros de julio de 2022, mejor que se queden con la cifra de afiliados, 20.094.348, a 30 de junio, y se queden con el siguiente dato: la economía española sólo ha logrado sumar al sistema desde mayo de 2008 hasta junio de 2022, esto es, en 12 años, 719.248 (= 20.094.348 – 19.458.689) afiliados. Motivo de preocupación debiera ser también que una parte de los ingresos por CS de la SS provenga del fuerte aumento de los afiliados (media mensual) en las AA. PP. que han aumentado en 296.092,54 entre junio de 2019 y junio de 2022.  En todo caso y pese al aumento récord de la recaudación por CS en 2022, la necesidad de financiación acumulada por el sistema de la SS ascendía a 11.834,10 millones hasta mayo, y a 19.455,50 descontando las transferencias recibidas de la Administración Central.

El agujero de la SS sigue ahí y convendría, por mera prudencia, esperar a ver cómo evoluciona la afiliación al término de la temporada veraniega, cuando las familias y las empresas tengan que hacer frente a los elevados precios de la energía y la cesta de la compra, en general, así como a los mayores intereses de los préstamos hipotecarios y al vencimiento de créditos recibidos durante la crisis pandémica. Resulta bastante chusco escuchar al presidente Sánchez negar “que exista una disyuntiva entre reforzar los servicios públicos y crear empleo”, ya que una parte sustancial de los nuevos afiliados son precisamente nuevos empleados públicos a los que hay que pagar la nómina y las cotizaciones sociales. Añadan a ello el empecinamiento del gobierno en revalorizar las pensiones con el IPC y en ampliar programas como el Ingreso Mínimo Vital o el Bono térmico social, y entenderán porque el populismo electoralista hace tan difícil controlar el déficit de las AA. PP. y recortar la deuda pública. Menuda herencia de derechos y deuda nos van a dejar.