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ANÁLISIS / El Gobierno suprime de modo inconstitucional una competencia básica del Senado

A principios de 2024 el Gobierno intentó elaborar unos PGE pero el Senado no aprobó los objetivos de techo de gasto, déficit y deuda pública

Vista de la fachada del Palacio del Senado.

En esta semana ha ocurrido alguna cosa que transmite un cierto clima de entendimiento entre el PSOE y el PP. Se trata del acuerdo para renovar el Consejo General del Poder Judicial.

También se rumorea que hay acuerdo para el Banco de España: se habla de Paula Conthe Calvo (técnica comercial del Estado y actual Secretaria General del Tesoro; no pertenece a ningún partido) y de Montserrat Martínez Parera (actual vicepresidenta de la CNMV, próxima al PSC). Veremos.

Sin embargo, en la relación PSOE – PP están pasando otras cosas que reflejan más bien un grave desacuerdo. La más notoria es la reciente maniobra gubernamental para quitar la competencia que tiene el Senado (donde hay mayoría del PP) en la aprobación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública. Veamos qué pasa con esto.

Septiembre de 2011: cuando Zapatero estaba con el agua al cuello

En septiembre de 2011, en lo peor de la crisis financiera iniciada en 2008, Bruselas obligó al Estado español a acatar unas reglas de ortodoxia presupuestaria en materia de déficit y deuda pública, para lo que hubo que modificar en profundidad el artículo 135 de la Constitución. PSOE y PP estuvieron plenamente de acuerdo. Eran otros tiempos.

Ese artículo 135 se desarrolló mediante la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Nos interesa revisar lo que dice el artículo 15 de dicha Ley Orgánica.

En su párafo 1 dice: En el primer semestre de cada año el Gobierno, mediante acuerdo del Consejo de Ministros, fijará los objetivos de estabilidad presupuestaria… y el objetivo de deuda pública

Este acuerdo del Consejo de Ministros contiene los objetivos sobre techo de gasto, déficit y deuda pública. Son magnitudes indispensables para elaborar los Presupuestos Generales del Estado (PGE).

Y sigue diciendo dicho artículo 15 en su párrafo 6:

El acuerdo del Consejo de Ministros… se remitirá a las Cortes Generales… En forma sucesiva… el Congreso y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno.

Si el Congreso o el Senado rechazan los objetivos, el Gobierno, en el plazo máximo de un mes, remitirá un nuevo acuerdo que se someterá al mismo procedimiento.

Queda claro que en este tema el Senado tiene derecho de veto. Su aprobación es tan indispensable como la del Congreso. Y su rechazo no puede ser salvado por la aprobación del Congreso. No ocurre así en el procedimiento legislativo ordinario. ¿Por qué el Senado tiene esta especial competencia en relación con los objetivos de techo de gasto, déficit y deuda pública? Probablemente porque se trata de una cuestión de transcendencia constitucional (la Ley Orgánica 2/2012 desarrolla el artículo 135 de la Constitución). También porque el tema afecta directamente a la financiación de las autonomías y el Senado es la Cámara de representación territorial. No sabemos si Bruselas tuvo algo que ver con que esto fuera así.

¿Qué pasó con los Presupuestos de 2024?

En los primeros meses de 2024 el Gobierno intentó elaborar unos PGE para este año 2024. Pero no consiguió que el Senado aprobase los objetivos de techo de gasto, déficit y deuda pública. Ante esa negativa, el Gobierno no envió un nuevo acuerdo sino que esgrimió un dudoso informe de la Abogacía del Estado que le dispensaba de ese trámite y le permitía tirar para adelante. Nada más lejos de la voluntad del Gobierno que negociar nada con un Senado dominado por el PP.

Fue entonces, el 13 de marzo, cuando Pere Aragonés, que no conseguía aprobar los Presupuestos de la Generalitat, convocó elecciones autonómicas en Cataluña para el 12 de mayo. Y fue entonces cuando, inmersos en la campaña electoral, ERC y Junts comunicaron al Gobierno que no apoyarían los PGE pues no podían transmitir ninguna impresión de colaboración con Madrid. Y Pedro Sánchez renunció a los PGE del 2024. Quedaban prorrogados los de 2023.

¿Qué va a pasar con los Presupuestos de 2025?

El Gobierno ha iniciado animosamente el proceso de elaboración de los PGE 2025. El BOE de este martes 25 de junio publica la Orden de Hacienda dando instrucciones a todos los Departamentos para realizar esta tarea. El objetivo es que los PGE entren en el Congreso a primeros de octubre.

¿Y cómo se van a librar del muy probable rechazo del Senado a los objetivos de techo de gasto, déficit y deuda pública que debe proponer el Gobierno? ¿Esgrimiendo un nuevo informe de la Abogacía del Estado? Nada de eso. Mejor cortar por lo sano. ¿Cómo? Muy sencillo: reformando el artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012 para suprimir la competencia del Senado.

Algún asesor ingenuo comenta que los grupos parlamentarios del PSOE y Sumar podrían presentar en el Congreso una Proposición de Ley Orgánica reformando ese artículo 15.6.

Es entonces cuando el que manda arguye que eso tarda mucho y pregunta: ¿tenemos ahora mismo alguna Ley Orgánica tramitándose en el Congreso? Le responden que se está tramitando el Proyecto de Ley Orgánica de representación paritaria y presencia equilibrada de hombres y mujeres (Ley de Paridad). Blanco y en botella: presentaremos en el Congreso una enmienda introduciendo en la Ley de Paridad una Disposición que reforme el artículo 15.6 y suprima esta competencia del Senado.

Sin perder un minuto, el 20 de junio, PSOE y Sumar presentaron la enmienda de marras. Y, con la misma celeridad, el 27 de junio el Boletín del Congreso publica el Dictamen de la Comisión sobre el Proyecto de Ley de Paridad, incorporando una Disposición que suprime la competencia del Senado. 

Esto es lo que dice la Disposición Final Cuarta de la Ley de Paridad:

El artículo 15.6 de la Ley Orgánica 2/2012 queda redactado así:

El acuerdo del Consejo de Ministros en el que se contengan los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública se remitirá a las Cortes Generales… En forma sucesiva… el Congreso y el Senado se pronunciarán aprobando o rechazando los objetivos propuestos por el Gobierno. Si, aprobados los objetivos por el Congreso, los mismos fuesen rechazados por el Senado, dichos objetivos se someterán a nueva votación en el Pleno delCongreso, aprobándose por mayoría simple.

Esto entrará en vigor en cuanto se publique en el BOE la Ley de Paridad. En unos días. 

¿Puede modificarse una Ley de Estabilidad Presupuestaria mediante una enmienda introducida en una Ley de Paridad?

Meter en la Ley de Paridad, de tapadillo y a toda prisa, una enmienda que modifica sustancialmente la Ley de Estabilidad Presupuestaria, para su aprobación en el Pleno, todo junto y en acto único, es una práctica constitucionalmente prohibida.  

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC) es clarísima y recurrente en este tema. Las enmiendas deben guardar una conexión mínima de homogeneidad con el contenido de la ley enmendada. De no ser así, se trata realmente de una iniciativa legislativa nueva sobre la cual se priva a los diputados de las minorías de su derecho de participación en el debate de la misma. Y eso está prohibido por la Constitución. Así resulta de la Sentencia del TC 4/2018, de 22 de enero, y de otras muchas.

Es evidente que la enmienda que suprime la competencia del Senado para aprobar el techo de gasto, déficit y deuda no tiene nada que ver con la Ley de Paridad.

¿Qué va a pasar ahora?

El Gobierno es plenamente consciente de la jurisprudencia del TC sobre este tema. Pero le da lo mismo: cuando el TC resuelva anulando esta enmienda (suponiendo que la anule) habrán pasado dos o tres años y la Ley de PGE habrá funcionado en 2025 y quizá en 2026. Así es cómo el Gobierno de coalición progresista respeta la Constitución.

De todos modos, la viabilidad de los PGE 2025 depende de lo que pase en Cataluña. Si hay pacto PSC – ERC – Comuns (cosa improbable pues la financiación singular es un lío mayúsculo) puede que haya PGE. Aunque nadie sabe qué hará Junts en tal caso.

Y si no hay pacto y vamos a nuevas elecciones, éstas tendrán lugar el 13 de octubre. En ese escenario (que es el más probable), Pedro Sánchez no podrá contar con los votos de ERC ni de Junts. Estaríamos en las mismas que en marzo, abril y mayo de 2024.

¿Y puede sobrevivir un Gobierno que no consigue aprobar los Presupuestos dos años seguidos?

Jesús Santidrian
Jesús Santidrian
Inspector de hacienda jubilado

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