Partimos de la hipótesis, planteada en los medios de comunicación, de que el Presidente del Gobierno podría presentar su dimisión antes de convocar elecciones. A partir de este supuesto, analizamos sus antecedentes, las normas aplicables, su interpretación conjunta y la conclusión que se deriva, anticipando que el marco legal vigente esta sólidamente tejido y no permite ardides maquiavélicos.
El antecedente más cercano a la dimisión de un Presidente del Gobierno es la renuncia de Suarez y el posterior nombramiento de Calvo Sotelo. Recordemos el fallido golpe de Estado de 23 de febrero de 1981, que se produjo en la votación de confianza del candidato propuesto por el Rey, que resultaría elegido. En aquel episodio el Gobierno y el Congreso fueron retenidos en el Palacio de San Jerónimo y se constituyó un gabinete de crisis respaldado por todas las fuerzas políticas. El Rey desactivó el golpe, ejerciendo sus potestades constitucionales como mando supremo de la Fuerzas Armadas (artículo 62 h CE). La gran lección de aquellos días recios fue el unánime impulso de las fuerzas políticas democráticas al restablecimiento del orden constitucional y la confirmación práctica de la Monarquía parlamentaria como la forma política del Estado español (Artículo 1.3 CE).
La regulación positiva de la materia, contenida en la ley del Gobierno de 1997, actualizada en 2024, sienta el marco de referencia, aunque no resuelve de forma expresa el supuesto que analizamos. Aun así, es relevante recordar sus disposiciones. “En todo caso, corresponde al Presidente del Gobierno proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales” (artículo 2.c). Nótese que la actuación del Consejo de Ministros está limitada a la deliberación, sin afectar la potestad del Presidente. En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del Presidente serán asumidas por los Vicepresidentes, según su prelación (Artículo 13). “El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales o en caso de pérdida de la confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. El Gobierno cesante continúa en funciones hasta la toma de posesión del nuevo gobierno” (artículos 101 CE y 21de la ley). El procedimiento del artículo 99 CE relativo a la proposición regia de un candidato a la Presidencia del Gobierno incluye consultas del Rey, propuesta, votación de investidura, y, en caso de no obtenerse la confianza, disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones.
La ley del Gobierno presupone que el Presidente ejercerá sus funciones conforme a ley
La dimisión se menciona de forma sucinta junto a otros supuestos constitucionales. La ley del Gobierno presupone que el Presidente ejercerá sus funciones conforme a la ley, que exige que las potestades otorgadas sean ejercitadas cuando se den sus presupuestos. Al igual que asume que el Presidente está obligado a cumplir los deberes inherentes al cargo y a ejercer las funciones atribuidas, es decir, todas aquellas derivadas del mandato parlamentario y del compromiso adquirido ante el Estado en la toma de posesión. Precisamente por esa obligación y compromiso, la opinión pública se vio sorprendida cuando el Presidente se retiró durante unos días a meditar su continuidad.
Si se produce la dimisión, sin convocatoria previa de elecciones, se derivan tres consecuencias claras. En primer lugar, el Presidente deja de serlo y pierde todas sus funciones, privilegios y potestades, salvo las de diputado y, en su caso, de secretario general de su partido. Segunda, el gobierno pasa a ser un gobierno en funciones, lo que supone inestabilidad y parálisis. Dicho gobierno en funciones debe limitarse al despacho ordinario de los asuntos públicos, perdiendo el resto de sus potestades: no puede dictar decretos-leyes ni presentar proyectos de ley. Por último, sería un supuesto excepcional de aplicación del procedimiento establecido en el Artículo 99 CE, pensado para la renovación del Congreso tras las elecciones.
En comparación con el caso Suárez/Calvo Sotelo, el hipotético actual Sánchez / XX o XY presenta diferencias notables. La más evidente es la composición del Congreso. En 1981 la UCD con 168 diputados, era el grupo mayoritario, cercano a la mayoría absoluta; en la actualidad el PSOE cuenta sólo 120 diputados, y ni siquiera es mayoritario, pues el PP cuenta hasta 137. Esta diferencia fundamental simplificó el papel del Rey en la propuesta de candidato.
Sería indiscutible y aceptado que Sánchez convocara elecciones y después dimitiera
Además, los antecedentes inmediatos de la acción o inacción de la actual mayoría parlamentaria y la diversidad de las fuerzas políticas no permiten augurar una solución sencilla, indiscutida y aceptada por todos. Sería indiscutible y aceptado que el Sr. Sánchez convocara elecciones y después dimitiera, pudiendo incluso nombrar a un sucesor como vicepresidente antes de su renuncia. Sin embargo, en la hipótesis que consideramos, una vez dimitido, el ex presidente, como tal, carecería por completo de facultades para proponer o designar un candidato. Es decir, el Rey, en el ejercicio de las funciones conforme al artículo 99 CE, solo estaría limitado por el procedimiento y el resto de los preceptos constitucionales, en especial, los artículos 56 y 62 CE, que le atribuyen la función de arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones.
Junto a los anteriores, existen otros elementos relevantes relativos al ejercicio de la potestad regia. Los partidos convocados a consultas con el Rey tienen plena libertad para expresar su opinión y compromisos, pues se trata de un procedimiento deliberativo sin restricciones, cuyo buen desarrollo y resultado óptimo requieren la participación de todos los llamados. Los grupos con representación parlamentaria no sólo pueden, sino que deben expresar al Rey con lealtad y solvencia sus opiniones, preferencias u objeciones, compromisos y afinidades.
El Rey no estará obligado a tener en cuenta la opinión de los partidos que no asistan a las reuniones. Los ausentes no estarán legitimados para impugnar la propuesta real, pues el que calla, cuando ha podido hablar y está obligado a ello (la Constitución obliga a todos), consiente el resultado del procedimiento al que no asistió por rebeldía. Esta conclusión se deriva directamente de la omisión del deber de asistencia y no requiere mayor explicación.
La principal causa de la hipotética dimisión de Sánchez reside en la falta de apoyos a su acción política
No debe olvidarse, ni por el Rey ni por nadie, que la principal causa de la hipotética dimisión de Sánchez reside en la falta de apoyos a su acción política; de hecho, ni siquiera ha presentado un proyecto de ley de presupuestos, siendo ésta su principal función constitucional. Asimismo, la actual composición de las Cortes dista mucho de reflejar el equilibrio social entre las fuerzas políticas, debido a la disociación entre la acción de gobierno y las expectativas generadas durante la campaña electoral. También debe considerarse la historia reciente de la acción política del Gobierno y su reiterado menosprecio tanto de la actividad parlamentaria como de la función judicial. Más grave aún, y no es solo una opinión, la actuación del Gobierno ha sido considerada por las entidades europeas como contraria a las exigencias básicas del estado de derecho. Tanto la Comisión de Venecia como la propia Comisión, a través de sus servicios jurídicos, han formulado serias objeciones, calificando a la medida estrella de la actual mayoría de autoamnistía.
El candidato propuesto por el Rey ha de reunir dos condiciones. Estar en disposición de presidir un gobierno estable y ser capaz de cumplir el encargo real. La estabilidad es esencial, pues sirve tanto a la seguridad jurídica como a la protección de los derechos de los ciudadanos, y al fomento de la economía, evitando su parálisis.
Existen dos alternativas posibles, proponer un candidato para que gobierne con apoyo parlamentario hasta completar la legislatura, 2027, o uno cuya única misión sea convocar elecciones en el menor plazo razonable. Entre ambas, consideramos que la opción para convocar elecciones sería la más acorde a la Constitución si se confirma la hipótesis. El nuevo gobierno surgido de las urnas contaría con mayor estabilidad que el que pudiera formarse en una situación de crisis.
De lo anterior se concluye que el Rey no estaría obligado constitucionalmente a proponer a como candidato al sugerido por el PSOE en la ronda de consultas. Ahora bien, debemos reconocer que esta afirmación es una interpretación lógica, histórica y fundamentada, pero una interpretación. Su anclaje constitucional se encuentra tanto en las funciones del artículo 56 y 62, según los elementos que hemos señalado, como en el procedimiento del artículo 99. Esta interpretación prioriza el derecho de representación política, que es el predominante en la elección de presidente del gobierno.
La dimisión sin convocatoria previa de elecciones no otorgaría al presidente ninguna ventaja competitiva
La solución que sugerimos no podría tildarse de antidemocrática ya que la consecuencia de no aceptar la propuesta del Rey está prevista en el artículo 99.5 CE: la celebración de elecciones. La negativa del Congreso a aceptar una propuesta real como la planteada, implicaría la convocatoria de elecciones tras dos meses sin acuerdo. La apelación al pueblo, titular de la soberanía nacional (Artículo 1.2 CE), es, por definición, la solución más democrática.
Antes de concluir, es preciso hacer una doble consideración. Por un lado, aunque se afirma que el Rey no está obligado a considerar la opinión de los grupos que no asistan a las consultas, que debe valorar la falta de acción política conforme a la Constitución de la actual mayoría y que debe priorizar una solución eficaz que evite la actual crisis, en su prudente criterio podría optar por otra solución. Esto podría ir más allá del artículo 99 CE, situándonos en el terreno de la política y la oportunidad. Por otro lado, en el terreno de la interpretación jurídica, resulta contradictorio negar potestades al Rey, por considerarlas excesivas cuando no gustan, y al mismo tiempo exigirle el máximo respeto a la Constitución y que adopte la solución más acorde con el espíritu de la norma, aunque no coincida con los deseos de quien interpreta.
En resumen, la dimisión sin convocatoria previa de elecciones no otorgaría al Presidente del Gobierno ninguna ventaja competitiva salvo las que pudieran derivarse de una mayor inestabilidad y confrontación políticas, pero en ningún caso le permitiría colocar a un sucesor en la Moncloa hasta 2027.
