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ANÁLISIS / Un proyecto de PGE 2023 más que cuestionado I

La sombra de la duda planea en estos momentos sobre el sistema estadístico español en su conjunto

En el centro, la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, durante la presentación de los Presupuestos Generales del Estado para 2023 en el Congreso.

El proyecto de Presupuestos Generales de España 2023 (PGE 2023, de aquí en adelante), pretende, según explicó Montero, ministra de Hacienda y Función Pública y responsable de su elaboración, avanzar en justicia social y eficiencia económica al mismo tiempo, dos objetivos que los economistas consideramos difícil de reconciliar, cuando por justicia social se entiende redistribuir la renta, como es el caso, y por eficiencia económica mejorar la situación de alguien en la sociedad sin empeorar la de ningún otro. Para lograr ese imposible doble objetivo, el gobierno Sánchez pretende, en primer lugar, “ayudar a la sociedad a transitar en una situación de dificultad” y “perseguir un reparto justo de los efectos de la guerra”, lo que exige que “quien más tiene más debe aportar”. Pero al mismo tiempo, el gobierno va a destinar una parte de los recursos del Estado a “transformar el modelo productivo” acelerando “las reformas para hacer la economía más resiliente, sostenible, innovadora y productiva”. Vamos directos al país de las mil maravillas.

Estamos ante un ejercicio solemne de prestidigitación lingüística con el que la ministra viene a decirnos que no hay motivo para preocuparse por las subidas de impuestos que ya están soportando las familias y empresas ni por los nuevos impuestos que van a llegar en 2023, porque esos recursos se van a destinar a mejorar la situación de los colectivos más vulnerables (justicia social) y a transformar nuestra economía en él no va más de la resiliencia, sostenibilidad, innovación y productividad (eficiencia económica). ¿Recuerdan el indecoroso eslogan “Salimos más fuertes” puesto en circulación por el gobierno Sánchez en mayo de 2020 tras la primera oleada de Covid-19 que  había dejado un exceso de mortalidad de 50.000 personas entre el 9 de marzo y el 10 de mayo de 2022? Pues con igual descaro, el gobierno pretende ahora convencernos de que la sociedad va a salir más cohesionada y fuerte gracias a estos presupuestos, cuando el principal objetivo de las cuentas es convencer a algunos colectivos con importante peso social (pensionistas, empleados públicos, receptores de prestaciones de desempleo y otras prestaciones sociales, etc.) que Sánchez es su mejor valedor y su apuesta más segura en las elecciones generales de 2023.

Las organizaciones empresariales han sido unánimes al denunciar de falta de rigor de las cuentas por las optimistas previsiones de crecimiento del PIB en 2023; al tacharlas de electoralistas por el aumento del gasto corriente en personal y transferencias sociales; al considerarlas perjudiciales para el ahorro y la inversión productiva por el aumento de la presión fiscal soportada por familias y sociedades a causa de la inflación, el aumento de las bases mínima y máxima de cotización y la introducción de nuevos impuestos sobre empresas energéticas y entidades financieras; y, en fin, al apuntar el riesgo que supone seguir incurriendo en déficits y aumentando la deuda pública cuando el BCE está elevando los tipos de interés para frenar la inflación. Contrariamente a lo afirmado por la ministra Calviño, el proyecto de PGE 2023 no se ajusta a la política presupuestaria de consolidación fiscal recomendada por el Fondo Monetaria Internacional (FMI), ni sigue el consejo del Banco Central Europeo (BCE) de que “las actuaciones sean lo más focalizadas posible”. 

Contrasta sobremanera el optimismo del gobierno de España con el sombrío cuadro de la economía mundial que presentó Georgieva al inicio de la reunión anual de los miembros del FMI en Washington el pasado 11 de octubre. La directora general del FMI advirtió que “los riesgos de recesión están aumentando” y “un tercio de la economía mundial registrará al menos dos trimestres consecutivos de contracción este o el próximo año”, y que incluso “cuando el crecimiento sea positivo, se percibirá como una recesión por la reducción de las rentas reales y el aumento de los precios”. Si la primera prioridad es “actuar decisivamente incluso si la economía inevitablemente se ralentiza” para atajar la inflación, la segunda prioridad es “implementar una política fiscal responsable que proteja a los más vulnerables, sin añadir combustible a la inflación”, ni dañar la inversión productiva, añadiría yo. (Subrayado mío.)

Desde esta perspectiva, el fuerte aumento del gasto corriente y los continuados déficits y aumento de la deuda pública más allá de 2025 que contemplan el proyecto de PGE 2023, no están justificados ni pueden considerarse política fiscal responsable, porque no son imprescindibles para proteger a los más vulnerables y van casi con toda seguridad a añadir más combustible a la inflación, al igual que las subidas impositivas van a restar dinamismo al sector privado e impulsar políticas gubernamentales de ‘transformación’ de dudosa eficacia y rentabilidad social. Este artículo, lo voy a dedicar a examinar el escenario macroeconómico que sustenta el proyecto de PGE 2023 y en el de la próxima semana analizaré los ingresos y gastos del Estado, y el déficit y la deuda pública, prestando especial atención a la situación de la Seguridad Social (SS).

El escenario macroeconómico 2022-2023

El Cuadro 1 presenta las cifras que aparecen en el escenario macroeconómico que acompaña el proyecto de PGE 2023. El gobierno asume que el gasto en consumo final privado descontada la inflación crecerá 1,3% en 2023, una décima más que en 2021, y el gasto en consumo final de las AA. PP. se recuperará desde la caída con que se prevé cerrará 2022 (1,0%) y crecerá 0,4% en 2023. Por otra parte, el crecimiento de la Formación bruta de capital fijo registrará un fuerte repunte desde 5,1% e 2022 a 7,9% impulsado por los Bienes de equipo y la Construcción que con un crecimiento de 8,4% más que duplica el crecimiento en 2022 (3,8%). En conjunto la demanda nacional contribuirá 2,4 puntos porcentuales (p. p.) en 2023 frente a 1,5% en 2022. En contraste, el crecimiento de las exportaciones (7,3%) a menor ritmo que el de las importaciones (8,2%) restará 0,3 p.p. al crecimiento del PIB real (PIB, de aquí en adelante) para dejarlo en 2,1%, algo menos de la mitad del crecimiento anticipado en 2022 (4,4%).

Cuadro 1. Escenario macroeconómico 2022-2023 en el proyecto de PGE 2023

Nota: ETC, equivalente a tiempo completo.

Fuente: Proyecto de Presupuestos Generales del Estado 2023, Libro Amarillo, Cuadro II.2, p. 112, Proyecto PGE 2023.

El escenario anticipa también una notable reducción del crecimiento del PIB nominal que pasaría de 8,6% en 2022 a 6,0% en 2023, atribuido casi en su totalidad a la reducción del PIB puesto que el deflactor del PIB apenas se reduce 2 décimas, desde 4,0% en 2022 a 3,8% en 2022. Con relación al mercado laboral, el proyecto prevé que el empleo medido en términos de ocupados equivalentes a tiempo completo, una variable inobservable que proporciona la Contabilidad Nacional Trimestral (CNTR), se reducirá desde 2,9% en 2022 a 0,6% en 2023, lo que no será impedimento para que la tasa de paro se reduzca 6 décimas desde 12,8% a 12,2% de la población activa. La pregunta que resulta obligado formularse a la vista del relativamente optimista escenario anticipado por el gobierno en 2023 es si la aceleración del crecimiento de la demanda nacional, en un contexto de desaceleración global, está justificado o es meramente la expresión de un deseo por parte de un gobierno obligado a pasar por las urnas el próximo año.

Crecimiento del PIB sesgado al alza

Para valorar la fiabilidad que merecen las previsiones gubernamentales, lo primero que cabe hacer es contrastarlas con las proyecciones macroeconómicas de la economía española 2022-2024 publicadas por el Banco de España (BdE) hace unos días. Como se desprende del Cuadro 1, existen diferencias sustanciales entre las cifras incluidas en el escenario macroeconómico del gobierno y las proyecciones del BdE, tanto en lo que atañe a la evolución de la demanda nacional como la demanda neta exterior. 

Cuadro 2. Escenario macroeconómico PGE 2023 y proyecciones macroeconómicas BdE

Nota: IAPC índice armonizado de precios de consumo.

Fuente: elaboración propia a partir del Proyecto de PGE 2023 y Banco de España.

Con relación a la primera, destaca la abultada diferencia entre el crecimiento de la Formación bruta de capital anticipado por el gobierno, 7,9%, en 2023 y el casi estancamiento proyectado por el BdE, 0,5%. Estamos hablando de una diferencia de 6,2 p.p. Por otra parte, las tasas de crecimiento de exportaciones e importaciones en el escenario gubernamental son mucho más elevadas de las proyectadas por el BdE, y además este organismo prevé, al contrario que el gobierno, que el crecimiento de las exportaciones (4,0%) superará al de las importaciones (3,1%), y la aportación del sector exterior al PIB (0,5 p.p.) será positiva y no negativa (-0,3%) como anticipa el gobierno. En conjunto, el BdE proyecta un crecimiento del PIB de 1,4% frente al 2,1% anticipado por el gobierno.

Teniendo en cuenta que el BdE se encarga de elaborar las estadísticas del sector exterior y las previsiones contractivas a nivel global manejadas por el FMI, parece razonable otorgar más peso a la estimación algo menos dinámica, aunque positiva, del sector exterior proyectada por el BdE que a la más dinámica pero negativa anticipada por el gobierno. Además, el gobierno ha revisado al alza las tasas de crecimiento incluidas en la actualización del Programa de Estabilidad 2022-2025 enviado por el gobierno a Bruselas en junio que cifraban el aumento en 2023 de las exportaciones en 2,8% y el de las importaciones en 3,3%, ambas cifras más cercanas a las proyectadas por el BdE. En cuanto a la aportación de la demanda nacional, la proyección bastante más prudente del BdE sobre la evolución de la Formación bruta de capital encaja mejor con el escaso dinamismo anticipado para el consumo por el aumento de los precios, la ralentización de la construcción por el aumento de los costes y las subidas de tipos de interés ya implementadas o a implementar en los próximos meses que afectarán a la demanda de viviendas y otros bienes duraderos.

En síntesis, la proyección de 1,4% de crecimiento del PIB realizada por el BdE, aunque sustancialmente más baja que la anticipada por el gobierno (2,1%), parece concordar mejor con la ralentización del crecimiento mundial reconocida ya como un hecho por el FMI y la OCDE y el impacto negativo que cabe esperar de las agresivas políticas antiinflacionistas puestas en marcha por la FED y el BCE, una apreciación que refuerzan las previsiones independientes de crecimiento del PIB de España en 2023 publicadas en los últimos días por diversos organismos internacionales y nacionales: la OCDE, 1,5%, la Airef, 1,3%, el FMI, 1,2%, y BBVA Research, 1,0%. El rango de estimaciones independientes difiere tanto de la cifra incluida en el escenario macroeconómico, 2,1%, que sólo cabe concluir que el gobierno anticipa una previsión de crecimiento del PIB que nadie salvo él mismo da por buena.

¿Cómo afecta el sesgo alcista del PIB a otras variables macroeconómicas?

Aunque las organizaciones empresariales y la oposición al gobierno han aprovechado el sesgo alcista en el crecimiento del PIB para desacreditar las restantes previsiones incluidas en el proyecto de PGE 2023, resulta recomendable no sacar conclusiones precipitadas, entre otras cosas porque si bien las previsiones sobre la evolución del empleo y la tasa de paro dependen de la evolución del PIB y podrían estar sesgadas también al alza, la evolución de los ingresos públicos, por ejemplo, depende de la evolución del PIB nominal, y éste a su vez de la evolución de los precios y salarios nominales. Con relación al empleo y la tasa de paro, las previsiones del gobierno y las proyecciones del BdE en el Cuadro 2 anticipan aumentos y caídas respectivamente muy modestos en 2023 que podrían ser incluso menores si el crecimiento del PIB se ralentiza en los próximos trimestres, como prevén la mayoría de los organismos internacionales y nacionales.  

No es del todo sorprendente que la actualización del informe Perspectivas Económicas Mundiales del FMI se titule “Contrarrestando la crisis del coste de vida. Inflación e incertidumbre” , ni que el título del correspondiente informe de la OCDE sea “Pagando el precio de la guerra”. Resulta difícil prever cómo evolucionarán el PIB y la inflación, entre otras cosas porque resulta difícil saber cuánto durará la guerra en Ucrania y porque no puede descartarse que se produzca incluso una escalada del conflicto que tendría consecuencias muy negativas para todo el Planeta y desastrosas para los países europeos. Lo más que puede hacerse en este escenario tan incierto son algunas conjeturas realistas y cruzar los dedos para que la guerra no se prolongue en exceso y algunos países no se involucren más de lo que ya lo están.

Aunque el aumento de los precios de la energía se dejó sentir con fuerza en España a partir del segundo trimestre de 2021, bastantes meses antes del inicio de la invasión de Ucrania, lo cierto es que el aumento de las tensiones provocadas por la prolongación del conflicto, incluidas la imposición de sanciones económico-financieras a Rusia y la consiguiente reducción de suministros de gas natural, petróleo y carbón rusos a la UE, así como de cereales y aceite de girasol procedentes de Ucrania, no ha ayudado a moderar las fuertes subidas de los precios de la energía y los alimentos que se van trasladado al conjunto de bienes y servicios y recortando el poder de compra de los salarios. A ello hay que añadir el aumento de los tipos de interés que está afectando a hipotecas y préstamos que van a recortar aún más el consumo de las familias y la inversión de las empresas y van elevar los costes financieros de todos ellos.

El escenario macroeconómico del proyecto de PGE 2023 anticipa que el deflactor del PIB se reducirá desde 4,4% en 2022 a 3,8% en 2023, en tanto que el BdE proyecta un aumento desde 3,5% en 2022 a 4,5% en 2023. Con relación a los precios de consumo, el gobierno anticipa que el deflactor del consumo privado se reconducirá desde 7,7% en 2022 a 4,1% en 2023, en tanto el BdE proyecta una reducción del crecimiento del índice armonizado de los precios de consumo (IAPC) desde 8,7% en 2022 a 5,6% en 2023. Está claro que el BdE es menos optimista que el gobierno sobre la evolución de los precios en 2023, pero como también es más pesimista sobre la evolución del PIB, el resultado es que ambos anticipan o proyectan casi la misma tasa de crecimiento del PIB nominal, 6,0% y 5,9%, respectivamente. En todo caso, esta tasa supone una reducción de 2,6 y 2,2 p.p., respectivamente, respecto a las previstas para 2022 (8,6% y 8,1%, respectivamente).

Tras este análisis, cabe concluir que al margen de las discrepancias entre el escenario del proyecto de PGE 2023 y las proyecciones macroeconómicas del BdE sobre el crecimiento del PIB y la tasa de inflación, ambas concuerdan en que el PIB nominal crecerá en torno a 6%. Incluso si las previsiones de crecimiento del PIB resultarán sesgadas al alza en ambos casos, bien porque la guerra se alarga o se agrava y persisten las disrupciones en los suministros, esta circunstancia podría compensarse con una inflación superior a la anticipada o proyectada. En el segundo trimestre de 2022, la tasa interanual de crecimiento del coste salarial por trabajador alcanzó 4,3% y según la CNTR la remuneración de los asalariados por ocupado creció 4,1% y los impuestos menos subvenciones sobre la producción 19,6%. Al impacto sobre los precios del aumento de las rentas salariales hay que sumar el que tendrá el fuerte aumento del gasto social sin desempleo de 27.523 millones (19.547 millones sólo en pensiones) en el proyecto de PGE 2023. Por todo ello, considero en exceso prudentes los aumentos de precios anticipados en los PGE 2923 e incluso en las proyecciones macroeconómicas del BdE.

Llueve sobre mojado

Las previsiones del gobierno sobre el crecimiento del PIB, 2,1%, y el aumento de los precios, 3,8%, incluidas en el proyecto de PGE 2023 son en exceso optimistas, tanto lo son que ningún otro organismo las comparte y todos esperan que el PIB crezca menos de lo anticipado por el gobierno y los precios lo hagan más, incluso si no se agudizan las tensiones geopolíticas a causa de la guerra en Ucrania. ¿Cuánto menos y cuánto más? El BdE anticipa un crecimiento del PIB de 1,4%, 7 décimas menos que el gobierno, y como muestra la línea naranja en el Gráfico 1 no espera ya que el PIB recupere el nivel de 2019 hasta finales de 2023 o comienzos de 2024. Las previsiones de la OCDE, el FMI, la Airef y BBVA Research para 2023 son incluso algo más pesimistas.

Gráfico 1. Evolución del PIB en 2019-2022 y proyecciones del PIB en 2022-2024

Fuente:” Proyecciones macroeconómicas de la economía española 2022-2024”, p. 4, BdE.

En cuanto a la evolución de los precios, el gobierno anticipa en el proyecto de PGE 2023 que el crecimiento del deflactor del PIB se reducirá en 2023 a 3,8% en tanto el BdE proyecta que en su escenario central se reducirá a 4,5% en 2023 y a 2% en 2024, si bien no descarta que en un escenario adverso, con subidas de los precios de la energía y salarios mayores, se superarían esas esas proyecciones en 1,5 p.p. El gobierno anticipa también que el deflactor del consumo privado se reducirá de 7,7% en 2022 a 4,1% en 2023 y el BdE poyecta que la tasa de crecimiento del IAPC se reducirá de 8,8% en 2022 a 5,5% en 2023. Las cifras de aumento de los precios de consumo que da el FMI son 8,8% en 2022 y 4,9% en 2023, algo inferior esta última a la del BdE (5,5%). Por su parte, BBVA Research ha elevado a 9,3% el aumento del IPC en 2022, si bien prevé que bajará a 4,9% en 2023.

Aunque existen diferencias en algunos de los indicadores empleados para medir el aumento de los precios, se pueden extraer dos conclusiones generales: primera, el gobierno anticipa cifras de crecimiento de los precios inferiores al resto de instituciones en 2022 y 2023; y, segunda, el gobierno y el resto de los organismos de previsión confían en que las agresivas subidas de tipos de interés que está implementando el BCE van a recortar bastante más la inflación que el crecimiento del PIB en España en 2023. Ya veremos, porque a veces la prudencia y el deseo de no presentar un cuadro excesivamente negro del futuro pesan demasiado en la balanza de los organismos de previsión.

A todo ello, hay que añadir las dudas que suscitan la estimación avance de crecimiento del segundo trimestre de 2022 publicada por el INE el pasado 29 de julio, 1,1%, y la revisión al alza realizada el 24 de septiembre que elevó el crecimiento del PIB hasta 1,5%. En dos artículos publicados en este diario “¿De veras aumentó el PIB en el segundo trimestre de 2022?” y “Revisión al alza del PIB bajo sospecha” he cuestionado esas estimaciones. En el primero argumenté lo implausible que resultaba la estimación avance de crecimiento del PIB (1,1%) publicada en julio, a causa de la elevada aportación de la demanda nacional. Y en el segundo expuse las dudas que suscitaba la fuerte aportación del sector exterior en la revisión de la CNTR publicada en septiembre. Como además el gobierno forzó la dimisión del anterior presidente del INE el 26 de julio de 2022, al que acusó de incurrir en errores ‘metodológicos’ que sesgaban al alza el aumento de los precios y a la baja el crecimiento del PIB, la sombra de la duda va más allá del escenario macroeconómico incluido en el proyecto de PGE 2023 y afecta a la credibilidad del sistema estadístico español en su conjunto.

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