En este último artículo previo a las elecciones del 23-J voy a ocuparme de la deuda y el déficit, cuestiones sobre las que no tengo ninguna duda el presidente Sánchez considera ha realizado también otra magnífica gestión desde que llegó a La Moncloa. La deuda podemos considerarla el lastre que dejan los gobernantes a los ciudadanos presentes y futuros al endeudarse para financiar gastos sin contar con los recursos suficientes para cubrirlos. No deja de ser en la mayoría de los casos, cuando se utiliza de forma sistemática, una especie de estafa legal al servicio de políticas populistas faltas de escrúpulos con las que quienes están al frente del Gobierno intentan ganarse el favor de quienes han de votarles hoy dejándoles la factura a ellos mismos o a sus herederos en la puerta.
Todos los ciudadanos conocemos perfectamente el significado de endeudarse, si bien existe una diferencia importante porque cuando incurrimos en una deuda los ciudadanos de a pie tenemos que responder ante el prestamista con nuestro patrimonio y nuestras rentas futuras para pagar los intereses y devolver el préstamo recibido. No así los gobernantes que dejan el cargo sin dar cuenta de su gestión, libres de polvo y paja, y nos dejan la deuda acumulada para que la paguemos nosotros mientras ellos pasan a una mejor vida, no me refiero metafóricamente en el cielo prometido por todas las religiones sino en la mismísima tierra que pisamos cada día.
Pero hay otra diferencia más sutil e interesante. La mayoría de las economistas considera que los gobiernos pueden y deben afrontar las recesiones incurriendo en deuda para compensar la caída de ingresos públicos y hasta aumentar el gasto por encima de lo habitual para compensar las caídas del consumo de las familias y la inversión de las empresas. Implementar una política fiscal contracíclica es una práctica generalmente aceptada por los economistas, y aconsejable para mitigar la profundidad de las recesiones económicas, una práctica que conviene distinguir del populismo al que me refería arriba: la mala costumbre de endeudarse en cualquier circunstancia, cuando el viento sopla de frente y también cuando sopla de cola.
Evolución de la deuda
La deuda pública ha registrado un aumento sin precedentes en tiempos de paz en España. El Gráfico 1 muestra el imparable ascenso registrado desde mediados de 2008. La primera fase cubre los años de la Gran Recesión y subsiguiente crisis financiera que abarca casi toda la segunda presidencia de Rodríguez Zapatero (2008-2011) y los dos primeros años del primer mandato de Rajoy (2012-2013). En el primero de esos subperíodos se registraron 8 trimestres de variación interanual negativa del PIB en el primero (desde el cuarto trimestre de 2008 hasta el cuarto trimestre de 2009 y desde el segundo trimestre de 2011 hasta el cuarto trimestre de 2011) y otros 8 trimestres en el segundo (desde el primer trimestre de 2012 hasta el cuarto trimestre de 2913).
Gráfico 1. Evolución de la deuda pública en millones de euros 1995-2023
Fue sin duda la fase más larga de contracción sostenida registrada por la economía española en la Contabilidad Nacional. Quizá no todo se hizo bien, especialmente desde las instituciones europeas cuyas equivocadas políticas monetarias y de austeridad fiscal alargaron la recesión y agravaron la crisis financiera, pero hay pocas dudas de que había que aplicar una política fiscal expansiva y acumular deuda en este caso. Desde junio de 2008 hasta diciembre de 2011, Zapatero acumuló 352.504 millones (=743.042,2 – 390.638,2) y desde finales de 2011 hasta finales de 2013 Rajoy sumó (=1.025.655.2 – 743.042,2) 282.613,0 millones. Se podría afinar mucho más y debatir la utilidad de algunas de las políticas de gasto implementadas durante esos años, pero al menos tenían la justificación de que los gobiernos estaban haciendo frente a una recesión y crisis financiera especialmente severa.
A pesar de que la economía empezó a recobrar el pulso a partir de 2014, la deuda continuó aumentando hasta alcanzar 1.202.858,8 millones en junio cuando Rajoy perdió la moción de censura y se inició el primer período de Sánchez al frente del gobierno. En esos tres años y medio los gobiernos de Rajoy añadieron 177.204,6 millones al stock de deuda, esto es, aproximadamente 12.657,4 millones al trimestre. Y el endeudamiento siguió aumentando, aunque a un ritmo más suave, con Sánchez ya en la presidencia, y en los seis trimestres transcurridos hasta el inicio de la pandemia, con las manos atadas por los presupuestos aprobados por su antecesor, añadió 20.496,6 millones más. En estos trimestres en que la economía ya crecía, los gobiernos siguieron financiando con deuda una fracción del gasto.
El inicio de la pandemia produjo una nueva sacudida y el endeudamiento se disparó entre diciembre de 2019 (1.223-355.4 millones) y junio de 2021 (1.424.717,4 millones): se añadieron 189.362 millones entre diciembre de 2019 y junio de 2021, con un aumento trimestral de 31.560.3 millones, la cifra más elevada registrada hasta el momento. Pero al igual que ocurrió en el período de recuperación anterior, los gobiernos de Sánchez han añadido 110.544,3 millones hasta alcanzar 1.535.261,7 millones en marzo de 2023, esto es, 15.792,0 millones al trimestre. Una auténtica irresponsabilidad sobre la que naturalmente la UE ha guardado un imprudente silencio.
La evolución del porcentaje de la deuda pública sobre el PIB nominal depende de la evolución del numerador que acabamos de examinar y del denominador, el PIB nominal (PIBn) expresado en millones de euros, cuya evolución depende a su vez de la evolución del PIB a precios constantes (PIB) y de la evolución del nivel general de precios. A igual aumento del PIB a precios constantes, la ratio Deuda Pública sobre el PIB nominal (DP/PIBn) será menor cuanto mayor sea el aumento de los precios y, por tanto, del PIBn; por otra parte, a igual variación de los precios, la ratio aumentará más cuanto mayor sea la caída del PIB durante las fases recesivas. El propósito de estos comentarios es ayudar a entender el comportamiento de la ratio DP/PIBn que aparece en el Gráfico 2.
Como puede observarse, la ratio DP/PIBn disminuyó hasta finales de 2008 a causa de los tímidos aumentos de la deuda en términos absolutos y el fuerte crecimiento del PIB y del PIBn en la fase expansiva 1995-2008. Entre 2008 y 2013, al fuerte aumento de la deuda ocasionado por el aumento del gasto público y el desplome de los ingresos públicos en 2009 que dispararon el déficit, se sumó la caída del PIB y la ratio se duplicó y alcanzó 69.85 % del PIBn en diciembre de 2011, y continuó su ascenso hasta la cota de 100,49 % a finales de 2013. A partir de ese momento y hasta finales de 2019, pese al aumento de la deuda en circulación en términos absolutos, la ratio se mantuvo en el entorno del 100 % gracias a la recuperación del PIB. Entre finales de 2019 y marzo de 2021, la irrupción de la pandemia volvió a disparar la deuda y ello sumado al desplome del PIB por el confinamiento elevaron la ratio hasta 125,52 % en marzo de 2021, un hito histórico. A partir de ese momento, la moderación en el aumento de la deuda, la recuperación del crecimiento del PIB y el fuerte aumento de los precios a partir del primer trimestre de 2021 explican la notable mejoría observada hasta marzo de 2023 en que alcanzó 112,80 % del PIBn.
Gráfico 2. Evolución de la deuda pública en % del PIBn 1995-2023
Deuda y déficit
La evolución de la deuda está principalmente determinada por la evolución de la diferencia entre los empleos o gastos y los recursos o ingresos no financieros con que cuentan las Administraciones Públicas. Cuando el saldo es positivo hablamos de superávit público o capacidad de financiación y cuando es negativo de déficit público o necesidad de financiación. Tanto los recursos como los empleos se clasifican en corrientes y de capital. Los recursos corrientes incluyen, además de los ingresos propios provenientes del patrimonio de las Administraciones, los obtenidos por impuestos, gravámenes y tasas que recaen sobre rentas, transacciones y los servicios públicos prestados. Los ingresos de capital son los provenientes de impuestos sobre el capital más las ayudas y transferencias de capital recibidas para financiar formación bruta de capital. Los empleos corrientes incluyen todos los gastos recurrentes y los empleos de capital las inversiones y transferencias destinadas a financiar formación bruta de capital.
El Gráfico 3 muestra la evolución de los recursos (línea azul) y empleos totales (línea roja) no financieros y como puede apreciarse a simple vista los gastos han superado los ingresos en 25 de los 28 años incluidos, si bien el período 1995-2007 ambas líneas se encuentran bastante más próximas que a partir de 2008 en que se abre una brecha que todavía estaba lejos de cerrarse en 2022. Para obtener una expresión más precisa de la importancia de las discrepancias entre los recursos y los ingresos totales conviene relativizarla teniendo en cuenta el tamaño del PIB en cada momento.
Gráfico 3. Evolución de los recursos y empleos totales de las AA. PP. 1995-2022
Pues bien, el Gráfico 4 muestra la capacidad (+) o necesidad (-) de financiación (línea roja) de las AA. PP. en el período 1995-2022 expresada en porcentaje del PIB. Como puede apreciarse la brecha de financiación alcanzó cifras importantes incluso en el período 1995-1998 y no terminó de cerrarse hasta 2005. Tras el breve interludio 2005-2007, la necesidad de financiación alcanzó cifras récord en 2009 y 2012, momento a partir del cuál se inició un proceso lento de reducción que acabó en 2018 y se agravó con el inicio de la pandemia. En 2022, el déficit público se situó en 4,81% del PIB casi duplicando el registrado en 2018, 2,59 %, el último año que Rajoy estuvo al frente del Gobierno
Gráfico 4. Capacidad (+) o Necesidad (-) de financiación y ahorro de las AA. PP. en % del PIBn
La línea en azul nos muestra la diferencia entre los ingresos y gastos corrientes de las AA. PP. expresada en porcentaje del PIBn, esto es, el ahorro público cuando el saldo es positivo y el desahorro público cuando es negativo. Claramente puede observarse que, a partir de 1997, las cifras de ahorro fueron positivas, aunque insuficientes para cubrir los gastos de capital salvo en los años 2005-2007. A partir del inicio de la Gran Recesión, las AA. PP. han sido incapaces de cubrir sus gastos corrientes u ordinarios y solo en 2018 y 2019 el desahorro fue inferior a 1,0 % del PIBn.
El análisis precedente indica que los problemas de déficit tienen su principal causa en la incapacidad de los recursos ordinarios para cubrir los crecientes gastos corrientes que en 2022 alcanzaron el récord histórico. 581.683 millones. No se trata simplemente de que la economía española está haciendo un esfuerzo extraordinario para hacer frente a recesiones y gastos extraordinarios causados por la pandemia, sino que existe una insuficiencia crónica de ingresos o un exceso de gasto público, como prefieran ustedes mirarlo. Basta para comprobarlo con constatar que el déficit acumulado por la Administración de la Seguridad Social entre 2010 y 2022 asciende, según la IGAE, a nada menos que 162.368 millones de euros que han ido a engrosar la deuda pública. Ante esta situación de déficit crónico, continuar anunciando en campaña electoral y aprobando por Real Decreto-ley nuevos programas de gasto y aumento de la plantilla de empleados públicos antes del 23-J solo cabe calificarlo de irresponsabilidad fiscal.
Gráfico 5. Deuda pública y el impacto del déficit público sobre la deuda 1995-2022
Si ustedes se preguntan qué ha producido el aumento de la deuda pública, la respuesta es muy simple: los continuados déficits en que han incurrido las AA. PP., especialmente abultados desde 2007. La línea roja en el Gráfico 5 muestra la evolución de la deuda y la línea azul la deuda en 1995 más los déficits de cada año. La proximidad de ambas curvas demuestra el papel que han desempeñado los déficits públicos cuyo valor agregado desde 1995 hasta 2022 asciende a la imponente cifra de 1.172.713 millones, una cifra que nos idea del grado de irresponsabilidad fiscal de nuestros gobernantes.
Los costes de la deuda
La deuda constituye un lastre que limita la capacidad de los gobiernos futuros para desplegar políticas fiscales contracícilicas potentes para hacer frente a nuevas situaciones perturbaciones. No estamos ante una preocupación meramente académica o teórica sino práctica, porque de contar con holgura fiscal depende que podamos mitigar los efectos de situaciones extraordinarias como una nueva recesión grave o una nueva pandemia. Pero es que además de la pérdida de margen de maniobra de la política fiscal, la deuda limita la capacidad de los gobiernos en situaciones de atender otros servicios, al estar obligados a dedicar una fracción apreciable de los ingresos a abonar los intereses de la deuda contraída.
Aunque el Gobierno de España se ha beneficiado de los bajos tipos de interés mantenidos por el BCE en los últimos años, la normalización de la política monetaria va a aumentar considerablemente los recursos que habrá que destinar a pagar las deudas en que incurrimos alegremente. En 2022, los intereses de la deuda ascendieron a 31.695 millones, 5.550 millones más que en 2021, y la factura seguirá aumentando en los próximos años a medida que se refinancie la deuda a tipos de interés más elevados. La última subasta de Letras del Tesoro, la rentabilidad se ha situado en 3,8 % cuando hace unos pocos meses era negativa.
Para hacernos una idea del coste atribuible a la irresponsabilidad fiscal que ha supuesto incurrir en déficits continuados durante las últimas décadas basta con recordar que el pago de intereses acumulado a precios corrientes desde 1995 hasta 2022 asciende a la imponente cifra de 680.032 millones de euros. Gastar endeudándose tiene la perniciosa consecuencia de que los gobiernos futuros tendrán que dedicar partidas muy sustanciosas de los Presupuestos Generales del Estado a hacer frente a los intereses de una deuda que no ha cesado de crecer desde 2007. Con un tipo medio de interés de 4 %, el coste anual de los intereses de una deuda de 1,5 billones alcanzaría 60.000 millones, una cifra similar al gasto total de las AA. PP. en educación (59.657,3 millones) en 2021.
El objeto de la Economía, me enseñaron en primero de Licenciatura, es analizar cómo asignar recursos escasos entre usos alternativos. Algunos economistas parecen no haber aprendido ni la primera y más básica lección, de modo que cuando llegan al gobierno se comportan como si los recursos fueran ilimitados y no tuvieran usos alternativos. Da miedo escuchar al ministro Escrivá abogando para que la UE flexibilice el procedimiento de déficit excesivo y permita excluir algunos gastos sociales del déficit por su elevado ‘retorno’ social a medio y largo plazo. El problema, Sr. ministro, no se soluciona modificando las reglas para excluir algunos gastos, sino evitando recurrir al déficit para financiar gastos corrientes cuando la economía no se encuentra en recesión. Si tal retorno existiera no habría déficits crónicos. Parecen haber olvidado que no hay Reyes Magos sino contribuyentes que terminan al final pagando con sus impuestos los intereses de la deuda que ellos acumulan alegremente y luego nos dejan en herencia.
